Особенности производства по делу о несостоятельности
градообразующего должника
Проблема признания банкротами крупных предприятий становится все более актуальной. Ученые справедливо отмечают, что "в ряде случаев вокруг какого-либо нового производства (например, золотодобывающего предприятия, электростанции, шахты и др.) образуются населенные пункты, большинство жителей которых трудоустроены в данной, как правило, единственной организации".1 Актуальность указанной проблемы связана, во-первых, с тем, что крупных предприятий, с деятельностью которых связано значительное количество людей, в России очень много, во-вторых, с тем, что некоторая их часть является нерентабельной, поскольку само их появление было следствием экстенсивного пути развития экономики. При этом многие предприятия-гиганты действовали в течение нескольких десятилетий без какой-либо модернизации (зачастую, на протяжении всего этого времени являясь убыточными), что, естественно, делает маловероятной возможность их функционирования в условиях рыночной экономики. С этой точки зрения логично было бы признать целесообразность объявления банкротами и ликвидации предприятий, не способных рентабельно функционировать (такой позиции совершенно справедливо придерживается закон "О несостоятельности (банкротстве)" в отношении большинства юридических лиц). Для определенных категорий крупных юридических лиц действующий закон делает исключение, устанавливая особые правила производства по делу об их несостоятельности. Связано это с тем, что на первый план в случаях банкротства градообразующих должников выходит социальная проблема, вызванная тем, что от деятельности определенного юридического лица может зависеть жизнедеятельность целого населенного пункта или значительной его части.
Особенностям банкротства градообразующих организаций посвящена 8 глава действующего закона "О несостоятельности (банкротстве)". Действовавший ранее закон "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" не выделял никаких особых категорий должников, вследствие чего ко всем применялись единые (далеко не совершенные) нормы. Этот недостаток прежнего закона отмечался учеными. "Новый закон, в отличие от ранее действовавшего, учитывает специфику отдельных категорий должников и предусматривает связанные с этим особенности применения к ним процедур банкротства".2
Следует отметить, что проблема банкротства градообразующих организаций (и связанное с ней выделение особенностей признания их несостоятельными) характерна именно для российской экономики. В литературе отмечается, что понятие "градообразующая организация" как таковое отсутствует в терминологии других законодательств, в связи с чем отсутствуют и какие-либо особенности признания несостоятельными должников, которые по российскому законодательству могут быть отнесены к градообразующим.3 Специальные правовые акты Германии (в частности, новое Положение о несостоятельности, которое вступит в силу с 1.1.1999 года) выделяют некоторые особые виды производства по делу о несостоятельности, но банкротство градообразующих должников к ним не относится.4
В России установление специальных норм для производства по делу о несостоятельности некоторых категорий должников представляется необходимым для защиты интересов как кредиторов, так и должника, поскольку общие нормы не могут обеспечить баланс интересов указанных категорий участников производства по делу о банкротстве (помимо градообразующих организаций, к особым должникам относятся сельскохозяйственные, страховые, кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, физические лица этот перечень в силу закона является исчерпывающим).
Поскольку, как было сказано выше, действующий закон впервые устанавливает особое регулирование отношений, связанных с банкротством градообразующих предприятий, весьма актуальным представляется вопрос о возможности применении нового закона, в том числе в тех случаях, когда производство по делу о несостоятельности возбуждено до вступления в силу нового закона. Очевидно, существует определенная категория дел, возбужденных до 1.3.1998 г., должники по которым могут представить доказательства своего статуса градообразующего предприятия. Применяется ли в таких случаях закон "О несостоятельности (банкротстве)"?
На мой взгляд, логично было бы применять новый закон ко всем находящимся в производстве делам о банкротстве, поскольку основной целью законодательства при банкротстве градообразующих должников является защита интересов их работников. К сожалению, §2 главы 8 закона не содержит специальных норм о применении нового закона к уже находящимся в производстве делам о банкротстве. Из этого следует необходимость применения в этих случаях общих норм, установленных статьей 187 закона. То есть новый закон применяется при рассмотрении дел о банкротстве, производство по которым возбуждено с 1.3.1998 г.; кроме того, процедуры банкротства, предусмотренные новым законом (внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение) могут быть введены арбитражным судом при рассмотрении дел после 1.3.1998 г. независимо от даты их возбуждения. Последнее означает, что, если внешнее управление назначено до 1.3.1998 г., то новый закон не может быть применен на стадии внешнего управления, а только при назначении конкурсного производства. Если же конкурсное производство в отношении градообразующего должника назначено до 1.3.1998 г., то новый закон не может быть применен (за исключением случаев заключения мирового соглашения). Таково буквальное толкование закона.5 Представляется, что в случаях банкротства градообразующих должников необходимо расширительное толкование норм статьи 187 закона с тем чтобы особенности производства по делу о несостоятельности градообразующего должника применялись и в тех случаях, когда производство было возбуждено до вступления в силу нового закона.
К сожалению, действующий закон не содержит четкого регулирования ряда вопросов (на которые будет обращено внимание ниже), что, на мой взгляд, может отрицательно сказаться на практике.
Прежде всего следует дать определение градообразующей организации.
Это юридическое лицо, численность работников которого с учетом членов их семей составляет не менее половины численности населения определенного населенного пункта.
Обращает на себя внимание тот факт, что закон, давая определение градообразующего должника, распространяет действие специальных норм помимо указанной на другую категорию должников. Это юридические лица, численность работников которых превышает пять тысяч человек. Возникает вопрос: следует ли учитывать членов семей работников в этом случае?
На первый взгляд может показаться, что по аналогии с определением, данным для градообразующей организации, следует и в этом случае учитывать и членов семей работников. Однако эта точка зрения представляется ошибочной. Во-первых, поскольку закон не дает ответа на поставленный вопрос, следует применить буквальное толкование. Во-вторых, очевидно, социальные последствия в случае банкротства крупного предприятия все-таки менее серьезны, чем в случае банкротства градообразующего должника в первом случае у работников в принципе есть возможность трудоустроиться в данном населенном пункте. Поэтому при банкротстве крупных организаций должны применяться специальные нормы, но члены семей работников не включаются в число необходимых пяти тысяч человек. Правда, возможен и другой (противоположный) взгляд на эту проблему, который может быть обоснован следующим образом. Пункт 2 статьи 132 говорит о том, что правила, предусмотренные §2 главы 8 закона "О несостоятельности (банкротстве)" применяются к иным (помимо градообразующих) организациям, численность работников которых превышает пять тысяч человек. А пункт 1 статьи 132, давая определение градообразующего предприятия, говорит об учете членов семей работников. Таким образом, применив соответственно правила п.1 статьи 132 к пункту 2 статьи 132, можно обосновать вывод о необходимости включения в число пяти тысяч членов семей работников (что на практике может иметь принципиальное значение). Приведенная выше аргументация возможна, на мой взгляд, вследствие того, что закон, к сожалению, не уточняет указанный вопрос.
Кроме того, в ряде случаев крупные предприятия могут иметь филиалы и представительства, расположенные вне места расположения предприятия-должника. На мой взгляд, работники филиалов и представительств должны учитываться только в тех случаях, когда эти работники не имеют возможности трудоустроиться в месте нахождения филиала (представительства) либо если работники филиала (представительства) проживают в населенном пункте, где находится должник.
Не вполне ясен следующий вопрос: кого считать работниками предприятия только лиц, работающих по трудовому договору (контракту) либо также и тех, кто работает по другим основаниям (в частности, по гражданско-правовому договору)? На мой взгляд, эту проблему можно решать следующим образом: включать лиц, работающих по гражданско-правовому договору, только в том случае, если у них отсутствует другое (постоянное) место работы (очевидно, не вызывает сомнений отнесение к числу работников лиц, работающих по трудовому договору (контракту)). Я.В.Номофилова считает, что "указанная численность определяется не по штатному расписанию, а по фактическому количеству работающих в данной организации".6 Это мнение представляется не бесспорным, так как фактически в организации могут работать лица, имеющие постоянное место работы согласно штатному расписанию в другой организации.
Следует отметить, что при определении понятия градообразующего должника (то есть при решении вопроса о применении к нему специальных норм закона) не подлежит применению Постановление Правительства Российской Федерации N 1001 от 29.8.1994 г. "О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими",7 утвердившее соответствующее Положение (хотя в этом Положении и содержится определение градообразующего должника), поскольку это определение является иным, чем в законе "О несостоятельности (банкротстве)". (Постановление относило к градообразующим юридические лица, на которых работало более 30% от общего числа работающих на предприятиях данного населенного пункта, а также юридические лица, имеющие на своем балансе объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие более 30% населения города (поселка)).
Закон предусматривает расширенный состав лиц, участвующих в деле о банкротстве градообразующей организации (помимо должника, конкурсных кредиторов, арбитражного управляющего, уполномоченных органов, прокурора). Обязательное участие в конкурсном процессе должен принять соответствующий орган местного самоуправления; причем этот орган имеет значительные полномочия. По усмотрению арбитражного суда в случае необходимости к участию в деле о банкротстве могут привлекаться федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (случаев, когда указанные органы привлекаются к участию в деле о банкротстве в обязательном порядке, закон не предусматривает, то есть решение судом этого вопроса зависит от обстоятельств конкретного дела).
Для применения арбитражным судом к должнику норм специального параграфа в процессе производства по делу о несостоятельности должника последний должен представить суду доказательства, подтверждающие его статус градообразующей организации или наличие у юридического лица не менее пяти тысяч работников.
Такими доказательствами могут являться, например, статистические данные.
Обращает на себя внимание тот факт, что указанные доказательства, исходя из текста п.3 статьи 133 закона, могут быть представлены в арбитражный суд только самим должником (в данном случае не подлежит применению Положение о порядке отнесения предприятия к градообразующему и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими (оно упоминалось выше), пункт 4 которого устанавливал, что вопрос об отнесении должника к градообразующим организациям и применении к нему специальных норм решался в судебном и административном порядке). Действиями должника, как известно, являются действия его руководителя либо внешнего (конкурсного) управляющего (между тем на практике возможны проблемы, связанные с тем, что эти лица, действуя недобросовестно, не представляют в суд необходимые документы). Закон не дает ответа на вопрос о действиях арбитражного суда в случае представления доказательств особого статуса должника лицом, участвующим в деле о банкротстве или в арбитражном процессе по делу о банкротстве (например, временным управляющим, прокурором, органом исполнительной власти). На практике не исключаются случаи, когда руководство должника (а именно от действий руководства в большинстве случаев многое зависит) не заинтересовано в применении к юридическому лицу особых процедур, связанных с его статусом. Безусловно, при этом не менее необходимо защитить интересы работников. Поскольку соответствующие доказательства могут быть представлены на любой стадии процесса, то представить их может внешний или конкурсный управляющий, но при этом, во-первых, будет потеряно время, во-вторых, судьба должника окажется зависимой от действий одного человека.
На мой взгляд, в данном случае следует расширительно толковать норму п.3 ст.133 закона "О несостоятельности (банкротстве)", то есть суд должен рассматривать документы, содержащие доказательства статуса градообразующего должника или наличия установленной численности работников, даже если эти доказательства представлены не самим должником.
Арбитражный суд при решении вопроса о введении внешнего управления обладает более широкими полномочиями в отношении градообразующих организаций по сравнению с обычными юридическими лицами.
Суд может принять решение о введении внешнего управления в отношении градообразующего должника в следующих случаях:
1. В соответствии с решением общего собрания кредиторов, принятым в соответствии со статьей 14 закона "О несостоятельности (банкротстве)" большинством голосов от общего числа голосов конкурсных кредиторов.
2. Вопреки решению собрания кредиторов или при его отсутствии, по собственной инициативе, если: 1) есть основания полагать, что решение собрания кредиторов об открытии конкурсного производства принято в ущерб большинству кредиторов в то время как имеется реальная возможность оздоровления должника; 2) после вынесения собранием кредиторов решения об открытии конкурсного производства появились основания полагать, что платежеспособность должника в результате внешнего управления может быть восстановлена.
3. Вопреки решению собрания кредиторов или в случае его отсутствия при наличии в совокупности двух обстоятельств:
1) ходатайство о введении внешнего управления органа местного самоуправления или (в случае его участия в деле) федерального органа исполнительной власти либо органа исполнительной власти субъекта федерации;
2) предоставление поручительства по обязательствам должника Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием в лице уполномоченного органа.
В каждом из вышеперечисленных случаев арбитражный суд может назначить внешнее управление имуществом градообразующего предприятия; причем первые два случая являются общими основаниями, третий представляет собой специфику отношений с участием указанной категории должников.
Таким образом, градообразующие предприятия имеют дополнительный шанс на спасение, если в результате проведения внешнего управления их платежеспособность восстановится.
Субъекты, предоставившие поручительство, наделены правом предложить кандидатуру внешнего управляющего. Таким образом, в данном случае имеет место специальное регулирование по сравнению с общим, содержащимся в статье 71 закона "О несостоятельности (банкротстве)". По общему правилу предложенной арбитражному суду считается кандидатура внешнего управляющего, которая принята собранием кредиторов большинством голосов кредиторов, присутствующих на собрании. В случае назначения внешнего управления в отношении градообразующего должника под поручительство кандидатура управляющего считается предложенной, если с соответствующим заявлением обратился в арбитражный суд поручитель (каковым могут являться Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в лице их уполномоченных органов).
Если поручитель не предложил никаких кандидатур на должность внешнего управляющего, то действуют общие правила то есть кандидатура представляется собранию кредиторов любым из конкурсных кредиторов, налоговым или иным уполномоченным органом, должником или собственником имущества должника унитарного предприятия, после чего происходит голосование и представление арбитражному суду кандидатуры в соответствии со статьями 14 и 71 закона "О несостоятельности (банкротстве)".
Обращает на себя внимание неточность, содержащаяся в п.4 Письма Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению от 2.10.1998 г. N Р-5 "О вопросах, связанных с применением процедур банкротства". Указанный пункт содержит, в частности, такое положение: "... предоставление поручительства по обязательствам должника является самостоятельным основанием для введения (продления) процедуры внешнего управления в отношении градообразующей организации и не может рассматриваться в качестве основания для принятия иных решений при рассмотрении дела о банкротстве этой организации. В частности, введение внешнего управления под поручительство не препятствует назначению арбитражным судом кандидатуры внешнего управляющего, одобренной кредиторами, в том числе и в случае, если поручитель воспользовался правом предложения кандидатуры арбитражного управляющего в соответствии с п.2 ст.134 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". Эта норма прямо противоречит пунктам 2 и 3 статьи 71 закона, которые устанавливают порядок выдвижения кандидатуры внешнего управляющего, и в соответствии с которым предложить арбитражному суду можно только одну кандидатуру. Предложить эту кандидатуру может либо собрание кредиторов либо поручитель. Суд же может лишь утвердить, либо не утвердить эту кандидатуру. Рассматривать не предложенную ему кандидатуру управляющего (о которой речь идет в процитированном пункте Письма N Р-5) арбитражный суд не имеет права. Следовательно, если поручитель воспользовался своим правом предложения кандидатуры внешнего управляющего, суд не может назначить кандидатуру, одобренную кредиторами.
Следует учесть (об этом совершенно справедливо указано далее в том же п.4 Письма N Р-5), что при продлении внешнего управления под поручительство смена внешнего управляющего (на кандидатуру, представленную поручителем) не производится, так как ни общие, ни специальные нормы закона таких оснований освобождения управляющего от исполнения его обязанностей, как продление внешнего управления под поручительство, не предусматривают (об общих основаниях освобождения внешнего управляющего сказано в п.1 ст.73 закона).
Предоставление поручительства как способ обеспечения исполнения обязательств прежде всего служит цели защиты интересов кредиторов градообразующего должника.
Закон не регламентирует порядок заключения договора поручительства. Неясно также, должен ли быть заключен договор поручительства к моменту рассмотрения вопроса о назначении внешнего управления арбитражным судом, поскольку даже при наличии договора поручительства арбитражный суд может не назначить внешнее управление. Если же при рассмотрении арбитражным судом вопроса о введении внешнего управления будет заявлено согласие органа местного самоуправления или соответствующего федерального органа исполнительной власти либо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, неясно, каков порядок действия заинтересованных лиц, если после назначения внешнего управления договор поручительства не будет заключен.
Представляется, что договор поручительства должен быть заключен до проведения арбитражным судом соответствующего заседания, но в договор возможно включить условие, в соответствии с которым он вступает в силу в случае, если внешнее управление имуществом градообразующего должника будет назначено арбитражным судом то есть в данном случае возникает условный договор поручительства.
Требования к поручителю могут быть предъявлены любым из кредиторов после прекращения внешнего управления, если требования кредиторов не будут удовлетворены должником.
В период проведения внешнего управления требования к поручителю предъявляться не могут.
К отношениям, связанным с поручительством, применяются нормы § 5 главы 23 ГК РФ. По правилам указанного параграфа ГК РФ определяются форма договора поручительства, права и обязанности сторон по договору, порядок прекращения поручительства.
Закон "О несостоятельности (банкротстве)" (п.3 ст.134) устанавливает одно очень важное правило, отличающееся от соответствующей нормы ГК РФ, - относительно характера обязательства поручителя. Обязательство поручителя перед кредиторами градообразующего должника является субсидиарным (пункт 1 статьи 363 ГК РФ устанавливает, что при неисполнении или ненадлежащем исполнении должником обеспеченного поручительством обязательства поручитель и должник отвечают перед кредитором солидарно, если законом или договором поручительства не предусмотрена субсидиарная ответственность поручителя). Субсидиарная ответственность поручителя означает, что обязанность поручителя удовлетворить предъявленные требования в части, не удовлетворенной должником, возникает после окончания внешнего управления в случае невозможности для должника исполнить предъявленные ему кредитором требования.
Закон не дает ответ на вопрос о том, в какой момент наступает право кредиторов предъявить требования к поручителю: сразу после окончания внешнего управления (если в течение внешнего управления не удовлетворены требования всех кредиторов) либо после реализации имущества (то есть уже на стадии конкурсного производства) с целью установить недостаточность имущества. Между тем этот вопрос имеет принципиальное значение. На мой взгляд, субсидиарная ответственность поручителя может быть осуществлена после полной реализации имущества должника и сопоставления его стоимости с суммой обязательств.
Особые правила предусматриваются законом "О несостоятельности (банкротстве)" для продления срока внешнего управления имуществом градообразующей организации.
При наличии ходатайства органа местной администрации внешнее управление может быть продлено судом на срок не более года. При этом не имеет значения, на каком этапе ставится вопрос о продлении максимального восемнадцатимесячного срока внешнего управления (это может быть ходатайство о продлении срока внешнего управления, назначенного на один год, а также назначенного более чем на один год).
Таким образом, общий максимальный срок проведения внешнего управления имуществом градообразующей организации может быть равен тридцати месяцам.
Для принятия арбитражным судом определения о продлении внешнего управления в пределах максимального срока внешний управляющий должен представить обоснование необходимости продления срока.
Обоснование необходимости продления срока внешнего управления может также излагаться в плане финансового оздоровления должника - градообразующего предприятия. Этот план должен быть составлен внешним управляющим и одобрен собранием кредиторов, хотя наличию или отсутствию одобрения не придается решающего значения.
Следует отметить, что в случае продления внешнего управления необходимо внесение собранием кредиторов изменений в план внешнего управления. Утвержденный кредиторами план внешнего управления должен быть представлен в арбитражный суд наряду с планом финансового оздоровления градообразующей организации.
План финансового оздоровления может включать как обычные условия плана внешнего управления об инвестициях в деятельность должника, перепрофилировании производства, изменении структуры производства и (или) управления, продаже имущества должника и т.д., так и условия социального характера, причем последние имеют решающее значение при оценке судом необходимости продления внешнего управления имуществом градообразующего должника.
Социальными условиями могут являться мероприятия по трудоустройству работников должника, созданию новых рабочих мест, переобучению персонала, повышению квалификации работников, обучению руководящего персонала стратегии маркетинга и т.д. Все эти меры должны быть направлены на то, чтобы работники должника смогли существовать как в случае ликвидации предприятия, так и в случае его существенного перепрофилирования.
Очевидно, что если речь идет о применении специальных правил о градообразующих организациях к крупным предприятиям с численностью работающих более пяти тысяч человек, мероприятия по переквалификации работников должны соответствовать специфике предприятий, действующих в данной местности (либо в ближайших населенных пунктах) наряду с должником (в ряде случаев может являться целесообразным изучение внешним управляющим особенностей деятельности, стабильности и потребностей указанных предприятий, заключение с ними предварительных соглашений о трудоустройстве высвобождаемых работников).
В случае продления внешнего управления до максимально возможного тридцатимесячного срока после истечения этого срока суд может принять один из трех документов:
1. Определение о прекращении производства по делу о банкротстве - в случае, если в течение внешнего управления должник осуществил расчеты со всеми кредиторами.
2. Решение о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства.
3. Определение о продлении внешнего управления на срок до десяти лет.
В последнем случае для вынесения такого определения необходимо, во-первых, ходатайство органа местного самоуправления или соответствующего федерального органа исполнительной власти либо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (если они были привлечены к участию в деле) о продлении срока внешнего управления на определенный период; во-вторых, предоставление поручительства по обязательствам должника. При этом не имеет значения, было ли предоставлено поручительство при назначении внешнего управления (закон не вполне четко решает вопрос о разграничении отношений, связанных с предоставлением поручительства при назначении внешнего управления и при его продлении).
Такое последствие истечения срока внешнего управления, как его продление под поручительство (помимо восстановления платежеспособности должника или констатации невозможности восстановления) предусмотрено законом только для рассматриваемой категории должников.
Если суд продлил внешнее управление на длительный срок под поручительство, то в течение одного года с момента продления срока внешнего управления должник и поручитель долж
