Теория и практика финансового контроля (А.И. Бирюков, "Бюджетный учет", N 4, 5, апрель, май, 2007 г.)

Теория и практика финансового контроля

ГАРАНТ:

Начало см в "Бюджетный учет", N 2, февраль 2007 г.

Органы государственного финансового контроля, уполномоченные определенным уровнем власти, осуществляют контрольные мероприятия в рамках бюджетного законодательства. Эти функции должны выполняться строго в плановом порядке или по специальным заданиям соответствующего уровня власти и правоохранительных органов. Как это бывает на практике, рассказывает А.И. Бирюков, заместитель начальника управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства, кандидат экономических наук.

Взаимодействие

Орган государственного финансового контроля составляет план контрольно-ревизионной работы на год, который утверждается в соответствии со своим регламентом деятельности. Взаимодействие с правоохранительными органами осуществляется на основе специально разработанного и утвержденного нормативно-правового акта - совместного приказа. Например: приказ Минфина России, МВД РФ, ФСБ РФ от 7 декабря 1999 г. N 89н/1033/717 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)".

Аналогичные положения было бы полезно разработать и утвердить на своем уровне и в пределах своей компетенции участникам бюджетного процесса, исполняющим бюджеты различных уровней. Это поможет решить одну из важнейших задач взаимодействия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов - повышение эффективности и целевого использования бюджетных средств.

Сколько это будет продолжаться?!

Бюджетное законодательство, в том числе и Бюджетный кодекс Российской Федерации, ничего не говорит о периодичности проведения ревизий и проверок, их длительности и т.д. Неужели все это устанавливают органы государственного финансового контроля? Конечно нет.

Более внимательно прочтем Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации". Пункт 4 этого документа требует "признать необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета". То есть периодичность ревизий и проверок достаточно четко определена.

Что касается сроков проведения ревизии (проверки), состава ревизионной группы и ее руководителя или контролера-ревизора, то все это определяет руководитель органа государственного финансового контроля с учетом объема работы, выполнения конкретной задачи ревизии (проверки) и особенностей ревизуемой организации. Как правило, срок ревизии не превышает 45 календарных дней. Но руководитель органа госфинконтроля может изменить установленный срок по мотивированному представлению руководителя ревизионной группы или контролера-ревизора.

Эти и другие требования регламентированы приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. N 42н "Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации" (далее - Инструкция N 42н).

Законодательные коллизии

К сожалению, в настоящее время Инструкция N 42н создает множество правовых коллизий. Дело в том, что абзац 3 пункта 1 гласит: "указанный вид государственного финансового контроля проводится Департаментом государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации и контрольно-ревизионными управлениями Министерства финансов Российской Федерации". Но с июля 2004 года этого департамента в составе Минфина России нет, а его функции в ходе административной реформы органов исполнительной власти в Российской Федерации были переданы Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор). Это закреплено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора".

На заметку

Очень часто задают вопрос: "Может ли контролер-ревизор, работник правоохранительного органа, депутат и так далее прийти в бюджетную организацию и, предъявив служебное удостоверение, приступить к ревизии (проверке)?" Конечно, нет, так как проводить ревизии и проверки может только орган, к компетенции которого относится данная контрольная функция. Для этого контролеру-ревизору выдается специальный документ, обязательно подписанный руководителем, назначившим ревизию или проверку, или лицом им уполномоченным. Проверьте, чтобы эти подписи были заверены печатью указанного органа государственного финансового контроля.

Кроме удостоверения работник контрольно-ревизионного органа также должен иметь служебное удостоверение установленного образца. Именно его вместе со специальным документом на право проведения ревизии проверяющий обязан предъявить руководителю проверяемого учреждения.

Требуйте план-график

Нужно отметить, что вопросы осуществления ревизии или проверки определяются программой или перечнем ее основных вопросов. Этот документ включает тему ревизии, период ее охвата, перечень вопросов, подлежащих ревизии, объекты и т.д. Программа утверждается руководителем органа государственного финансового контроля.

Очень часто случается, что контролер-ревизор не предъявляет ревизуемой организации этот документ. Правильно ли это? В тексте Инструкции N 42н нет ответа на данный вопрос. Я считаю, что наряду с необходимыми для начала ревизии (проверки) документами контролер-ревизор должен предъявить программу или перечень основных вопросов ревизии или проверки. Оснований для этого несколько.

Во-первых, последующий контроль осуществляется после завершения проверяемого периода времени. Следовательно, никакого элемента внезапности здесь и в помине нет, так как все документы подшиты, отчетность использования бюджетных средств рассмотрена и принята вышестоящим органом и т.д.

Во-вторых, контролеры-ревизоры часто сетуют на то, что проверяемая сторона не всегда быстро представляет для проверки соответствующие документы. На мой взгляд, это как раз случается потому, что проверяющий не предъявил программу ревизии (проверки). Решение этой, на первый взгляд маленькой, проблемы состоит в том, что не нужно скрывать от проверяемой организации программу ревизии (проверки), а наоборот, на ее основе составить план-график представления проверяемой стороной необходимых документов. Это сбережет время и контролера-ревизора, и бухгалтера.

В практической деятельности любого бюджетного учреждения часто случаются ситуации, когда проверки следуют одна за другой. После окончания проверки финансово-хозяйственной деятельности Контрольно-счетной палатой Законодательного собрания начинается проверка контрольно-ревизионным или финансовым органом исполнительной власти того же самого периода использования бюджетных средств. О том, законны ли действия "дублеров", рассказывает А.И. Бирюков, заместитель начальника Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства, кандидат экономических наук.

К сожалению, череда проверок органов государственного финансового контроля на одном и том же участке соответствует и в полной мере отвечает требованиям бюджетного законодательства РФ. Так, согласно статье 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Все эти ветви власти имеют право создавать органы ГФК, которые осуществляют контрольную деятельность по своим планам работы.

Невидимая разница

Несмотря на видимую схожесть в программах проверок, следует учесть, что органы госфинконтроля законодательной (представительной) власти и исполнительной по своему статусу не могут дублировать друг друга. Все они выполняют отличные друг от друга функции: органы ГФК законодательной (представительной) власти осуществляют контроль за исполнением бюджетов, а органы ГФК исполнительной власти контролируют использование бюджетных средств.

Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления, определены в статьях 265 Бюджетного кодекса. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, определяется статьей 266 Бюджетного кодекса. Согласно пункту 1 этой статьи к органам ГФК исполнительной власти относятся: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Предварительный и текущий контроль

Статья 267 Бюджетного кодекса устанавливает, что Федеральное казначейство осуществляет контроль за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств. В рамках предварительного контроля оно следит и за непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств. На этой стадии контролируется соответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета и наличие у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Собственно, эта статья Бюджетного кодекса раскрывает суть предварительного и текущего контроля, осуществляемого от лица исполнительной власти органами Федерального казначейства.

Постфактум - "постконтроль"

Последующий контроль исполнительная власть возлагает на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора. Статья 268 Бюджетного кодекса РФ говорит о том, что эта служба осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Росфиннадзор вправе осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части перечисленных средств.

Но в соответствии со статьей 269 Бюджетного кодекса РФ последующий контроль могут осуществлять и главные распорядители, и распорядители бюджетных средств - тоже представители исполнительной власти. Их прерогатива - целевое использование и своевременный возврат бюджетных средств, представление отчетности и внесение платы за их пользование получателями. Для осуществления контроля в этой области главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений, автономных учреждений.

Я бы назвал данную форму финансового контроля внутриведомственным. На это указывают и статьи 158 и 159 Бюджетного кодекса. Об особенностях осуществления внутриведомственного финансового контроля мы поговорим более подробно в следующий раз.

В соответствии со статей 270 Бюджетного кодекса финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов осуществляют контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Они же отслеживают соблюдение условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий.

На баланс и контролер бежит

Выходит, в практической деятельности вполне возможно, что правильностью использования бюджетных средств в бюджетном учреждении за один и тот же период времени могут заинтересоваться сразу несколько органов ГФК.

От законодательной ветви власти проверки проводятся Счетной палатой РФ (Контрольно-счетной палатой Законодательного собрания субъекта РФ) в пределах своей компетенции, которая определена Федеральным законом "О Счетной палате РФ" от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ и законами субъектов РФ о Контрольно-счетных палатах.

От исполнительной власти контрольные действия осуществляют Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований в пределах своей компетенции, установленной законодательством РФ.

Все названные органы госфинконтроля осуществляют контрольные действия по своим планам работы и активно взаимодействуют при проведении проверочных мероприятий.

Бюджетный кодекс. Избранное

Статья 268. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора

1. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

2. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств.

Бюджетный кодекс. Избранное

Статья 269. Финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств

1. Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

2. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений, автономных учреждений.

А.И. Бирюков,

заместитель начальника управления внутреннего

контроля и аудита Федерального казначейства,

кандидат экономических наук

"Бюджетный учет", N 4, 5, апрель, май, 2007 г.