Защита прав военнослужащих (Безнасюк А., Абабков А., "Российская юстиция", 1999, N 8)

Защита прав военнослужащих

Анализ конституционных положений и отдельных норм Федерального закона от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" позволяет утверждать, что военнослужащий обладает равными с любым гражданином правами, которые могут быть ограничены только в рамках требований военной службы и на строго законном основании. Закрепление за военнослужащим конституционного статуса гражданина и сведение ограничения его гражданских прав к необходимому для функционирования и эффективности Вооруженных Сил минимуму является важнейшим принципом всей системы военного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, законодатель предусмотрел органичное сочетание служебных задач и гарантированности для военнослужащих основных гражданских прав.

Объективно обоснованные ограничения военнослужащих, в том числе на труд, передвижение, отдых и т.д., вытекающие из смысла воинской присяги и уставов, должны компенсироваться предоставлением им определенных льгот и гарантий. При этом важно не допускать противозаконных лишений и ограничений прав и свобод военнослужащих.

В целях защиты, а также восстановления прав и свобод военнослужащих Конституция РФ и действующие на ее основе федеральные законы предусматривают систему гарантий, включающую многообразные способы и формы осуществления этой задачи.

Важным инструментом охраны прав военнослужащих, одной из организационно-правовых гарантий их защиты является право на подачу обращений (заявлений). В настоящее время военнослужащий для защиты своих прав может воспользоваться помощью различных органов: административных, судебных, органов военной прокуратуры, а также Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Несмотря на определенные преимущества административного порядка защиты и восстановления нарушенных прав военнослужащих, связанные в первую очередь с возможностью более оперативного устранения нарушений законности и применения надлежащих мер взыскания к виновным должностным лицам, ведущая роль в утверждении принципа верховенства права принадлежит судебной власти.

Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" были значительно расширены пределы судебного контроля, предусмотрена возможность обжалования нормативных актов, а также действий органов управления и должностных лиц.

Гражданину, в том числе и военнослужащему, было предоставлено право самому решать вопрос о направлении заявления (жалобы) в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, причем подача жалобы в суд не обусловлена обязательным предварительным рассмотрением ее по линии административной. Таким образом, впервые законодательно был решен вопрос о порядке рассмотрения военными судами жалоб военнослужащих в случае ущемления их прав органами военного управления.

Анализ судебной практики по рассмотрению жалоб военнослужащих военными судами Московского военного округа в 1993 - 1998 гг. позволяет выявить определенную тенденцию. Суть ее в том, что вышестоящие в порядке подчиненности органы военного управления и воинские должностные лица фактически самоустраняются от возложенной на них обязанности рассмотрения жалоб военнослужащих по поводу нарушения их прав. Так, если в 1993 - 1994 гг. военнослужащие перед обращением с жалобой в суд в 75% случаев обжаловали те или иные действия воинских должностных лиц в административном порядке (т.е. по команде) и почти по 92% из них получали соответствующие разъяснения на свои обращения, хотя и с нарушением установленных законом сроков, то в 1996 году из 53% военнослужащих, которые предпочли первоначально обратиться с жалобами по команде, лишь 66% из них получили ответы на свои обращения, после чего использовали предоставленную им возможность для защиты своих прав в суде. В 1998 году около трети военнослужащих (36%) первоначально обжаловали неправомерные, по их мнению, действия воинских должностных лиц по команде и лишь каждый четвертый из них (28%) получил на свое обращение ответ от вышестоящих должностных лиц.

Из этого можно сделать вывод - многие должностные лица, на которых возложена обязанность принимать соответствующие меры по устранению допущенных нарушений прав военнослужащих, по существу, игнорируют необходимость ее выполнения и перекладывают проверку законности принятых решений на военные суды. Помимо затягивания в восстановлении нарушенных прав военнослужащих, такая позиция вышестоящего командования приводит и к значительным материальным потерям для Вооруженных Сил, связанным в случае удовлетворения жалоб военнослужащих с дополнительными выплатами для лиц, обратившихся в суды, индексацией присужденных им сумм, компенсацией морального вреда, возмещением судебных расходов и т.д.

После введения в действие Закона РФ от 27 апреля 1993 г. одной из основных сфер деятельности военных судов стало рассмотрение жалоб военнослужащих на неправомерные действия органов военного управления и воинских должностных лиц.

Следует отметить, что количество поступающих в военные суды жалоб военнослужащих (в том числе лиц, уволенных с военной службы) неуклонно растет. Если в 1993 году, когда они впервые получили право на такое обжалование, военные суды рассмотрели около 3 тыс. жалоб военнослужащих, то в 1994 году - уже более 13 тыс., а в 1998 году - свыше 43 тыс. Всего же за шесть лет с жалобами в военные суды обратились около 95 тыс. военнослужащих (в том числе лиц, уволенных с военной службы).

Подавляющее большинство жалоб военнослужащих (около 81 тыс.) было удовлетворено, что свидетельствует о значительном количестве нарушений их прав.

За восстановлением нарушенных прав в военные суды обращались практически все категории военнослужащих, в том числе 29 генералов, свыше 70 тыс. офицеров, около 3 тыс. военнослужащих (сержанты и рядовые), проходящих службу по призыву.

Наибольшее количество жалоб военнослужащих, в том числе лиц, уволенных с военной службы, связано с необеспечением их положенными видами довольствия (денежного, вещевого и продовольственного) - около 80 тыс. (84% от общего числа жалоб); с увольнением (отказом в увольнении) с военной службы - 4213 (примерно 4,3%); с решением жилищных вопросов - 2080 (2,2%); с привлечением к материальной ответственности - 2009 (около 2,1%).

Изучение дел по жалобам военнослужащих показывает, что наиболее распространенными причинами нарушений их законных прав и свобод являются:

неправильное, зачастую произвольное толкование отдельными должностными лицами требований законов, а также руководящих документов министерств и ведомств Российской Федерации;

незнание или весьма приблизительное знание воинскими должностными лицами новых Законов "О статусе военнослужащих", "О воинской обязанности и военной службе" (кроме того, иногда и сознательное игнорирование указанных Законов при издании отдельных приказов, распоряжений, связанных с правами и обязанностями подчиненных);

отступление должностных лиц кадровых органов от требований, изложенных в действующем Положении о прохождении военной службы офицерским составом Вооруженных Сил;

несоответствие действующих нормативных актов закону и отсутствие механизма реализации правовых норм;

грубые нарушения процедуры увольнения военнослужащих, распределения жилья;

крайне несвоевременное обеспечение военнослужащих (в том числе и при увольнении с военной службы) положенными видами довольствия (зачастую отдельные компенсационные выплаты и пособия не выдавались по несколько лет).

При рассмотрении жалоб военнослужащих в судах выявляется неподготовленность части офицеров органов военного управления к компетентному и квалифицированному осуществлению своих служебных обязанностей, что приводит к большому количеству нарушений прав военнослужащих.

Наибольшую озабоченность вызывают факты игнорирования требований закона высшими должностными лицами, а также попытки оказания давления с их стороны на судей с целью повлиять на принимаемые судебные решения, дискредитировать деятельность суда.

В период 1994 - 1995 гг. военными судами Российской Федерации по большому количеству жалоб военнослужащих признавались незаконными неоднократные указания бывшего начальника Главного управления военного бюджета и финансирования Министерства обороны РФ о запрете производства различных выплат военнослужащим, предусмотренных конкретными нормами Закона "О статусе военнослужащих". На неправомерные действия этого должностного лица обращалось внимание руководства Министерства обороны РФ, а также ставился вопрос о привлечении его к уголовной ответственности за умышленное неисполнение судебных решений.

В ответ на такую позицию судебных органов названный начальник в 1996 году направил в подчиненные ему финансовые службы указание о приостановлении финансирования военных судов, в связи с чем на целый месяц была, по существу, парализована их работа. Военные суды были лишены средств на оплату почтовых расходов, возмещение расходов, понесенных участниками судебного процесса; на неопределенное время было перенесено рассмотрение нескольких сот уголовных и гражданских дел, в том числе в отношении подсудимых, содержащихся под стражей. В ряде судов были отключены телефоны и электроэнергия.

Лишь после вмешательства Председателя Верховного Суда Российской Федерации было принято правительственное решение по отмене незаконного распоряжения начальника названного Главного управления Министерства обороны РФ.

Парадоксально, но за эти свои противоправные действия указанное должностное лицо не было привлечено к какой-либо ответственности. По иронии судьбы, спустя всего полтора года этот уже бывший начальник сам обратился в военный суд Московского гарнизона с жалобой на... неправомерные действия должностных лиц Министерства обороны РФ, связанные с неправильным увольнением его с военной службы и исключением из списков личного состава Управления.

В судебной практике большое значение имеет проблема соотношения норм закона и подзаконных актов исполнительной власти. Суды исходят из того, что права и свободы граждан, провозглашенные Конституцией РФ (которая имеет прямое и непосредственное действие), а также установленные другими основанными на Конституции законами, не могут быть ограничены никакими ведомственными актами.

В связи с изменениями гражданского законодательства изменился и подход к рассмотрению жалоб военнослужащих о необоснованном привлечении их к материальной ответственности. Приказ Министра обороны СССР 1984 года N 85, которым было объявлено "Положение о материальной ответственности военнослужащих", может теперь применяться лишь в части, не противоречащей действующему законодательству Российской Федерации. В настоящее время положения данного приказа о порядке привлечения военнослужащих к материальной ответственности устарели и не могут применяться, поскольку противоречат Конституции РФ.

Приведем типичный пример. Командир роты Ш. в судебном порядке обжаловал приказ командира войсковой части об удержании из суммы его денежного довольствия 2 тыс. рублей в счет возмещения обнаруженной в роте недостачи вещевого имущества. Принимая решение об удовлетворении жалобы Ш., военный суд гарнизона обоснованно применил положения ч.3 ст.35 Конституции РФ, не допускающей возможности лишения граждан своего имущества иначе как по решению суда. Что касается "Положения о материальной ответственности военнослужащих", которым предусматривался внесудебный порядок удержаний из денежного довольствия военнослужащих за ущерб, причиненный государству, то оно противоречит установленному Основным законом страны новому порядку разрешения этих вопросов - судебному, в связи с чем применяться не может.

Конституционное положение о судебной защите имущества граждан в полном объеме распространяется и на случаи удержаний из средств военнослужащих денежных сумм для возмещения материального ущерба. Недоплата денежного содержания является не чем иным, как принудительным лишением военнослужащего и членов его семьи денежных средств, начисляемых ему в обязательном порядке на законных основаниях, которые в соответствии со ст.10 Закона "О статусе военнослужащих" являются оплатой за его личный труд при прохождении военной службы.

В случае установления при административном расследовании размера материального ущерба и лиц, его причинивших, командир части должен предложить виновному в причинении ущерба добровольно возместить его. При нежелании же военнослужащего возместить ущерб в добровольном порядке командир должен направить материалы расследования в суд для производства денежного взыскания с виновного в соответствии с требованиями ст.1064 ГК РФ и в порядке, предусмотренном ст.ст.25 и 113 ГПК РСФСР.

В практике военных судов нередки случаи, когда отдельные должностные лица, наделенные властными полномочиями, из-за сложившихся неприязненных отношений с подчиненными мстят последним, злоупотребляя при этом своим служебным положением. Они принимают незаконные решения, ущемляющие права тех или иных военнослужащих, или представляют не соответствующие действительности материалы для последующего привлечения "виновных" военнослужащих к различным видам ответственности. Так, из представления военного комиссара г.Арзамас-16, послужившего основанием для издания приказа Командующего войсками Московского военного округа о понижении в должности офицера П., что им и обжаловалось в судебном порядке, усматривалось, что указанный военнослужащий характеризовался исключительно с отрицательной стороны, имел 12 неснятых дисциплинарных взысканий, в том числе два предупреждения о неполном служебном соответствии.

Суд, тщательно проверив характеризующие заявителя документы, пришел к выводу о том, что они являются необъективными и не соответствуют действительности. В служебной карточке П. имелось лишь одно неснятое дисциплинарное взыскание в виде "выговора" за недостатки в оформлении документов. Остальные же взыскания были сняты в установленном порядке и согласно ст.47 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ не должны были учитываться при написании представления и аттестации на П. В то же время ни в одном из документов, представленных военным комиссаром в кадровые органы штаба МВО, не были отражены 14 поощрений, объявленных П. за последние два года, в том числе за добросовестное исполнение служебных обязанностей, высокую исполнительность и безупречную дисциплину. В представлении на понижение П. в должности не были учтены и исключительно положительные аттестации заявителя за 17 лет службы в Вооруженных Силах на офицерских должностях, в том числе и периода службы в составе ограниченного контингента войск в Афганистане.

С учетом всех вышеприведенных обстоятельств суд пришел к обоснованному выводу о том, что у военного комиссара не имелось оснований для представления П. к понижению в должности по деловым и моральным качествам. Поскольку Командующий войсками МВО при издании приказа о переводе П. на нижестоящую должность руководствовался необъективными данными, то суд расценил данный приказ необоснованным и противоречащим закону.

Особую сложность в работе военных судов вызывает исполнение решений об удовлетворении жалоб военнослужащих.

В настоящее время на контроле в военных судах Московского военного округа находится 209 дел по жалобам 617 военнослужащих (в том числе лиц, уволенных с военной службы), связанных с неисполнением судебных решений, из них 73 - по решению жилищных вопросов заявителей.

Среди различных причин неисполнения судебных решений выделяются две основные. По делам, связанным со взысканием в пользу военнослужащих различных денежных выплат, решения не исполняются, как правило, из-за отсутствия на счетах войсковых частей денег и несвоевременного финансирования из государственного бюджета Вооруженных Сил. Решения судов, обязывающие лиц совершить определенные действия (отменить соответствующий приказ, заключить контракт, восстановить военнослужащего на военной службе и т.д.), не исполняются, как правило, из-за незнания или умышленного игнорирования требований закона об обязательном исполнении судебных решений должностными лицами, обязанными эти решения исполнить.

Подобные действия должностных лиц подрывают авторитет судебной власти, свидетельствуют о неуважении к суду. За шесть лет рассмотрения военными судами Московского военного округа дел по жалобам военнослужащих на неправомерные действия воинских должностных лиц по 9 из них суды возбуждали в отношении конкретных лиц уголовные дела по фактам умышленного неисполнения судебных решений.

По представлениям судов 27 воинских должностных лиц (командиры частей, начальники гарнизонов, военные комиссары) в связи с неисполнением ими судебных решений были отстранены от исполнения своих служебных обязанностей либо привлечены к дисциплинарной ответственности. Использовались и такие меры принудительного исполнения, как наложение штрафов на должностных лиц и обращение взысканий на имущество должника.

Можно констатировать, что военные суды становятся все более эффективным инструментом в деле защиты прав военнослужащих.

Недавно вступил в силу Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации", который, несомненно, послужит дальнейшему улучшению деятельности этого звена нашей судебной системы.

Председатель Военного суда

Московского военного округа,

генерал-лейтенант юстиции,

доктор юридических наук

А.Безнасюк

Судья Военного суда

Московского военного округа,

подполковник юстиции,

кандидат юридических наук

А. Абабков