Европейский Суд на пороге XXI века
Созданный в 1950 году с принятием Европейской Конвенции по правам человека (ЕКПЧ) двухзвенный механизм защиты прав человека на европейском уровне с течением времени стал все более отчетливо выявлять свои слабые стороны и давать сбои. В первую очередь это было связано со значительно возросшим количеством дел, передаваемых на рассмотрение Европейского Суда и Комиссии по правам человека. В некоторых случаях рассмотрение дел затягивалось больше, чем на пять лет, что, безусловно, серьезно отражалось на эффективности принимаемых решений. Уже в 80-х годах многие политики и эксперты справедливо ставили вопрос о необходимости слияния Комиссии по правам человека и Суда.
Вступление в состав Совета Европы (СЕ) восточноевропейских государств на рубеже 80 - 90 гг. привело к тому, что на сегодняшний день 40 европейских стран признали абсолютную юрисдикцию судебного механизма СЕ, а соответственно количество обращений, направленных в Суд, увеличилось во много раз. (В апреле 1999 г. Грузия стала 41 членом Совета Европы, однако на нее на момент написания статьи не распространялось действие Европейской Конвенции по правам человека.) Так, в 1981 году в Комиссию поступило 404 зарегистрированные жалобы (т.е. принятые к рассмотрению), а в 1993 году уже 2037. Примечательно, что в январе 1994 г. в Комиссии находились 2672 жалобы, из которых 1487 еще не находились в производстве.
В ноябре 1991 г. министры иностранных дел стран - членов Совета Европы на очередном заседании Комитета Министров поручили Секретариату организации незамедлительно заняться работой по реформированию контрольно-судебного механизма, созданного в рамках ЕКПЧ. Идея преобразования европейского судебного механизма нашла практически полное понимание в Парламентской Ассамблее Совета Европы (ПАСЕ), которая в своей Рекомендации 1194 (1992 г.) Комитету Министров СЕ высказалась в пользу создания постоянно действующего Суда вместо существовавших одновременно Комиссии по правам человека и Суда. В мае 1993 г. Комитет Министров СЕ на 92-й сессии принял решение образовать ad hoc Комитет по правам человека, главной задачей которого являлась разработка текста дополнительного Протокола к ЕКПЧ о реформировании контрольно-судебного механизма СЕ и передача его на одобрение встречи на высшем уровне глав государств и правительств стран - членов СЕ, которая состоялась в Вене. В Венской Декларации от 9 октября 1993 г. отмечено, что "целью реформы является повышение эффективности средств судебной защиты, сокращение сроков процедуры рассмотрения дел и поддержание высокого качественного уровня механизма защиты прав человека".
В результате предпринятых усилий Протокол N 11 был открыт для подписания 11 мая 1994 г. По существу он был призван заменить тридцать семь статей ЕКПЧ (с 19 по 56). Кроме введения единого постоянно действующего Суда Протокол вносил еще ряд изменений в действовавший контрольный механизм. Так, граждане автоматически получили право обращения непосредственно в Суд, минуя какие-либо иные промежуточные инстанции. Комитет Министров утратил право принятия окончательного решения в соответствии со ст.32 старого текста ЕКПЧ, за ним осталась лишь контрольная функция по наблюдению за исполнением всех решений Суда согласно ст.54.
Окончательно Протокол N 11 вступил в силу 1 ноября 1998 г. Российская Федерация, ставшая участницей ЕКПЧ 5 мая 1998 г., также его ратифицировала. Каковы же главные особенности вводимого нового контрольно-судебного механизма за соблюдением прав человека в рамках Совета Европы?
Важнейший результат вступления Протокола N 11 в силу - упразднение двухзвенной системы защиты прав человека (Комиссия + Суд) и создание единого Суда по правам человека, действующего на постоянной основе. Новый Суд обладает компетенцией по всем вопросам интерпретации и применения ЕКПЧ, включая споры между государствами и индивидуальные обращения граждан. Он полномочен давать консультативные заключения по применению ЕКПЧ исходя из запросов Комитета Министров. Таким образом, Суд стал единственной инстанцией, которая получила право толкования ЕКПЧ.
Юридическим и фактическим местопребыванием Суда является Страсбург, столица французской провинции Эльзас и местонахождение Совета Европы. Как известно, Эльзас расположен на границе с Германией (от здания Суда до границы всего несколько километров) и в 70 км от границы со Швейцарией. Вместе с тем Суд может выполнять свои функции, если сочтет целесообразным, в другом месте на территории страны - члена Совета Европы.
Каждое государство, ратифицировавшее Европейскую Конвенцию по правам человека, представлено в Суде одним судьей. Таким образом, общее количество судей соответствует числу стран, участвующих в ЕКПЧ. На 1 июня 1999 г. в состав Суда входили 39 судей, судья от Российской Федерации должен быть избран во второй половине 1999 г. (В старом формате Суда до 1999 года Россию представлял В.А.Туманов.) Судьи избираются на сессии ПАСЕ из трех кандидатов, представленных каждой страной. Срок пребывания в должности - 6 лет с правом последующего переизбрания.
Структурно работа Суда строится в Комитетах, Палатах и Большой Палате. Организационные вопросы работы решаются на пленарных заседаниях, которые созываются Председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Кроме того, пленарное заседание может быть проведено по требованию 1/3 членов Суда. Кворум пленарного заседания составляет 2/3 от числа избранных судей. Комитеты состоят из 3, Палаты - из 7, а Большая Палата насчитывает 17 судей.
Комитеты формируются Палатами на 12 месяцев. Палаты своим решением определяют тех судей и их "заместителей", которые будут заседать в каждом конкретном Комитете. Количество создаваемых Комитетов определяется Председателем Суда после проведения консультаций с председателями секций Палат. Обязанности председательствующего в Комитете выполняются тем из его членов, который имеет старшинство в соответствующей секции Палаты. Главный вопрос, который призваны решать Комитеты, это рассмотрение поступившей жалобы на предмет ее соответствия положениям ЕКПЧ и признания ее приемлемой или неприемлемой.
Сами Палаты формируются Судом также на фиксированный срок. Суд определяет 7 судей, которые будут работать в той или иной Палате. Кроме того, назначает "заместителей" на случай отсутствия "постоянных" судей Палаты. Судьям не запрещается участвовать в работе нескольких Палат.
Большая Палата, состоящая из 17 судей и 3 запасных, образуется на три года и призвана принимать решения по жалобам граждан и межгосударственным спорам, а также рассматривать запросы Комитета Министров на предмет консультативных заключений. Президент (председатель) Суда, вице-президенты, президенты Палат и судья от страны, участвующей в деле в качестве одной из сторон, входят в состав Большой Палаты ex officio. Решения и постановления Большой Палаты выносятся большинством голосов от числа судей, участвующих в судебном заседании. В соответствии с Регламентом Суда судьи не вправе воздерживаться от результирующего голосования по существу дела. Интересно, что по общему правилу голосование осуществляется поднятием руки. Однако Председатель может также произвести поименное голосование в порядке, обратном старшинству.
Суд в соответствии с положениями ЕКПЧ обладает следующей общей юрисдикцией:
- принимает жалобы от любого гражданина, неправительственной организации или группы граждан, которые считают, что их права исходя из положений Европейской Конвенции по правам человека нарушены государством - членом Совета Европы;
- рассматривает споры между государствами - членами СЕ по поводу нарушений положений ЕКПЧ.
Как же происходит подача жалоб в Суд? Подробно этот механизм описан в Правилах процедуры Суда, вступивших в силу 4 ноября 1998 г. В общем плане здесь нет никаких серьезных отличий от процедурных моментов, которые присущи национальным судебным системам, в том числе Российской Федерации. Жалобы должны подаваться в письменной форме и за подписью заявителя или представителя заявителя. Если жалоба подается от имени неправительственной организации или группы частных граждан, то она должна быть подписана лицами, правомочными представлять эту организацию или группу.
Любая жалоба, поданная согласно ст.34 ЕКПЧ (индивидуальные жалобы), оформляется на бланке, предоставленном Секретариатом Суда. Правда, из этого правила возможны исключения, если Председатель соответствующей секции Палаты примет такое решение. В жалобе должны быть указаны следующие данные:
- заявитель, его дата рождения, гражданство, пол, род занятий и адрес местожительства или местопребывания;
- представитель заявителя, если таковой имеется, его род занятий и адрес местожительства или местопребывания;
- государство или государства - участники ЕКПЧ, на действия которых подана жалоба;
- краткое изложение фактов, на которых основывается жалоба;
- краткое изложение предполагаемого нарушения ЕКПЧ и соответствующих доказательств;
- краткое подтверждение того, что соблюдены условия "приемлемости" жалобы (исчерпание национальных средств правовой защиты и "правило шести месяцев");
- цель жалобы и общее указание на наличие требований о выплате справедливой компенсации, которые заявитель вправе предъявить в соответствии со ст.41 ЕКПЧ;
- копии любых относящихся к делу документов (судебных решений, документов из правоохранительных органов и др.), связанных с основаниями жалобы.
Заявитель должен указать, подавал ли он жалобу в какой-либо иной орган международного разбирательства или урегулирования. Невыполнение вышеперечисленных требований может повлечь за собой отказ в регистрации жалобы и рассмотрении ее Судом.
Несколько отличается порядок оформления подачи межгосударственной жалобы. Любое государство (или группа государств), которое намерено возбудить дело согласно ст.33 ЕКПЧ (межгосударственные дела), должно направить в адрес Суда жалобу, содержащую следующие элементы:
- наименование государства - участника ЕКПЧ, на действия которого подана жалоба;
- изложение фактов, относящихся к существу жалобы;
- изложение предполагаемого нарушения ЕКПЧ и соответствующих доказательств;
- подтверждение того, что соблюдены условия "приемлемости" согласно ст.35 ЕКПЧ;
- цель жалобы и общее указание на наличие требований о выплате справедливой компенсации предполагаемой потерпевшей стороне согласно ст.41 ЕКПЧ;
- указание адреса лиц, назначенных в качестве представителей;
- копии любых относящихся к делу документов (в частности, судебных решений), связанных с целью жалобы.
Для рассмотрения вопроса о "приемлемости" назначается судья(и)-докладчик(и), который обязан изучить все обстоятельства жалобы и сделать заключение о том, может ли она быть рассмотрена Судом. Заключение передается в Комитет, который имеет право в соответствии со ст.28 ЕКПЧ объявить жалобу неприемлемой. Его решение является окончательным. Если же Комитет не выносит отрицательного решения по вопросу о "приемлемости" жалобы, она направляется для изучения в соответствующую Палату Суда. Палата вправе принять окончательное решение о "приемлемости" жалобы или сразу объявить ее неприемлемой. Любое возражение против "приемлемости" жалобы должно быть мотивировано в письменной или устной формах и при этом должно быть указано, принято ли такое решение единогласно или большинством голосов. На практике решение Палаты сообщается заявителю ее Секретарем, а также доводится до сведения заинтересованного государства. Решения выносятся на английском или французском, кроме случаев, когда Суд сочтет необходимым вынести решение на обоих официальных языках СЕ.
После того как Палата вынесла решение принять к производству жалобу, начинается судебное разбирательство дела. Председатель Палаты имеет право назначить как письменное производство, так и устное разбирательство. Секретарь Палаты может по ее поручению вступить в контакт с конфликтующими сторонами с целью обеспечения дружественного урегулирования дела в соответствии с п.1(b) ст.38 ЕКПЧ. В этих целях предпринимаются любые шаги, представляющиеся уместными для содействия такому урегулированию.
Судебные слушания проходят со сложившимися в мире стандартными процессуальными традициями. Руководит ими Председатель Палаты, он же определяет порядок, в котором заслушиваются представители, адвокаты или советники сторон. Палата вправе вызвать на слушание необходимых свидетелей, экспертов и иных лиц, могущих повлиять на вынесение справедливого решения. Неявка на слушание без уважительной причины не является основанием для его отмены. Суд может оплатить расходы по визиту в Страсбург третьих лиц, вызываемых на слушания, из своего бюджета.
Заслушав все стороны и опросив свидетелей и экспертов, Палата принимает постановление, которое становится официальным документом Суда и имеет четко оформленный вид. В нем должны быть указаны:
- Председатель и другие судьи, входящие в состав соответствующей Палаты, а также Секретарь или заместитель Секретаря Палаты;
- время вынесения и объявления постановления;
- все данные о сторонах в деле;
- представители, адвокаты или советники сторон;
- факты по делу;
- доводы сторон;
- правовая аргументация и мотивировка;
- резолютивные положения;
- решение относительно покрытия судебных издержек;
- число судей, составивших большинство (если решение не было принято единогласно).
Каждый судья, принимавший участие в рассмотрении дела, вправе в качестве приложения к постановлению изложить свое особое мнение, выводы которого расходятся с постановлением, или только указать на его наличие.
Постановление подписывается Председателем и Секретарем Палаты и направляется сторонам в деле, Генеральному секретарю Совета Европы, третьим сторонам и другим заинтересованным лицам. Копия передается в Комитет Министров СЕ для контроля за исполнением решения.
Уместен вопрос: а как быть заявителю, если он материально не способен обеспечить представление своих интересов на надлежащем уровне? Председатель Палаты по просьбе заявителя (или по своей инициативе) может предоставить ему бесплатную юридическую помощь, связанную с ведением дела. Вместе с тем она предоставляется только в тех случаях, когда Председатель Палаты убежден, что это необходимо для надлежащего ведения дела или когда у заявителя не имеется достаточного количества средств для полной или частичной оплаты расходов. В качестве основания для предоставления бесплатной юридической помощи Председатель Палаты использует финансовую декларацию заявителя. После вынесения решения о предоставлении юридической помощи Секретарь Палаты устанавливает размер подлежащего выплате вознаграждения представителям заявителя в соответствии с действующими ставками, а также общую величину оплачиваемых расходов (включая проезд и проживание).
Сегодня на Европейский Суд по правам человека в Страсбурге возлагаются серьезные задачи в деле повышения эффективности защиты прав и свобод европейцев. Очевидно, что столь существенное реформирование судебного механизма в рамках Совета Европы не преследовало цель лишь провести косметический ремонт здания европейского правосудия. Речь идет о коренной перестройке работы всего европейского правозащитного механизма, в основе которого находится деятельность Страсбургского Суда.
Суд пока не рассмотрел ни одной жалобы российских граждан, хотя их количество перевалило за несколько тысяч, а "приемлемыми" уже признаны больше 50 дел. Несомненно, что принятые Судом решения по российским делам будут иметь огромное значение для развития системы правосудия в нашей стране. Представляется, что, если российские судьи уже сегодня начнут сверять свои решения с многочисленными прецедентами, созданными в Страсбургском Суде, уровень и качество правосудия в Российской Федерации возрастут.
Директор Информцентра Совета Европы
в Российской Федерации,
кандидат юридических наук | Н.Топорнин |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Европейский Суд на пороге XXI века
Автор
Топорнин Н. - директор Информцентра Совета Европы в Российской Федерации, кандидат юридических наук
"Российская юстиция", 1999, N 8, стр. 5