"Нормативное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию" (Самаркин Э., "Российская юстиция", 1998, N 2)

Нормативное регулирование тарифов
на электрическую и тепловую энергию

Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" определяет, согласно его преамбуле, экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, т.е. политику государства в сфере регулирования тарифов на энергию.

Ключевым направлением энергетической политики Российской Федерации является приоритет повышения эффективности использования энергии, включая энергосбережение. В экономической литературе отмечается, в частности, что лишь выверенный баланс рыночных механизмов и мер государственной политики повышения эффективности использования энергии приносит наилучшие результаты.

К числу мер государственной политики в данном контексте относится и государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию. Но приоритеты государственного регулирования тарифов в законодательстве определяются по-разному, что объясняется соотношением сил и интересов в процессе становления нормативной базы регулирования естественных монополий.

Из ст.3 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. следует, что государственное регулирование тарифов обусловлено естественной монополией энергоснабжающих организаций.

Благодаря своему приоритетному положению естественные монополии в топливно-энергетическом комплексе достигают существенной экономии на издержках производства в расчете на единицу продукции.

Государственное регулирование тарифов необходимо прежде всего для того, чтобы избежать возможных злоупотреблений неконтролируемой монопольной властью. Оно должно гарантировать потребителю доступность цены товара.

Потребитель должен получать выгоду от экономии субъекта естественной монополии на издержках. Поэтому, очевидно, законодатель среди целей государственного регулирования тарифов на первое место поставил цель "защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов".

Однако механизм реализации этой цели в законе отсутствует.

Указом Президента РФ от 7 мая 1995 г. "Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года" установлено, что энергетическая политика Российской Федерации осуществляется, в частности, путем регулирования на федеральном и региональном уровнях цен (тарифов) на энергоресурсы в порядке, определенном законодательными и иными нормативными актами. Но в числе приоритетов энергетической политики, перечисленных в названном Указе, "защита экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов" не предусматривается.

Во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 1995 г. Правительство РФ постановлением от 13 октября 1995 г. "Об энергетической стратегии России" одобрило в основном такую стратегию и рекомендовало ее органам исполнительной власти РФ и органам исполнительной власти субъектов РФ при разработке и реализации мер государственного регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса.

"Энергетическая стратегия России" провозглашает высшим приоритетом повышение эффективности энергопотребления и энергосбережение.

При этом интенсификация энергосбережения невозможна без кратного роста цен на энергию. Энергетическая стратегия России определяет диапазон регулирования тарифов для ответственных за функционирование топливно-энергетического комплекса органов государственного регулирования тарифов на федеральном и региональном уровнях: нижняя граница диапазона определяется ценой самофинансирования энергетических предприятий (компенсация всех видов затрат, включая инвестиции, и получение достойной прибыли, а верхняя - мировыми ценами. Иными словами, перед органами государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию ставилась задача по выводу цен (тарифов) минимум на уровень, обеспечивающий самофинансирование электроэнергетики, и максимум - на уровень мировых цен.

В интервью начальника Главного управления энергетики и энергообеспечения Минэкономики РФ Г.Кутового журналу "Энергия" говорилось: "Главная задача государственного регулирования тарифов, с одной стороны, способствовать переходу на самофинансирование отрасли (электроэнергетики) и, с другой, обеспечить защиту потребителя от чрезмерного роста тарифов, которые, правда, пока не превышают 20% от мирового уровня" (по состоянию на октябрь 1995 г.) (Электроэнергетика, год 1995// Энергия. 1995. N 10. С.2).

В интервью по существу изложена концепция "двуединой главной задачи". Однако в Законе от 14 апреля 1995 г. термин "защита потребителей от чрезмерного роста тарифов" не используется, т.е. подобная задача в законе не ставится.

Само понятие "чрезмерный рост" выглядит каучуковым, а критерии "чрезмерного роста" - неопределенными.

В Положении же о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г., в перечне основных целей и задач отсутствует цель "защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов".

Там среди основных целей и задач указаны:

государственное регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе;

достижение баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающего доступность для потребителей реализуемой субъектами естественных монополий продукции (услуг).

В законодательстве, регулирующем деятельность естественных монополий, содержание термина "доступность продукции (услуг)" или "доступность товара" не раскрывается.

Очевидно "доступность" в общем случае реализуется через возможность получения потребителем выгоды от экономии субъекта естественной монополии на издержках в расчете на единицу продукции (выгоды от эффекта масштаба), для чего необходимо и решение на практике проблемы защиты промышленного потребителя от монопольного повышения тарифов.

По Словарю русского языка С.И.Ожегова термин "доступный" обозначает "такой, который подходит для многих, для всех (по возможности пользоваться, по умеренности цены)". Понятие "умеренность цены", являясь оценочным, предполагает во всяком случае отсутствие существенных убытков у потребителя, приобретающего у энергоснабжающей организации электро- и теплоэнергию.

Для реального достижения баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, защиты интересов потребителей "доступность товара" должна получить разъяснение законодателя. Тем более, что, пользуясь принятой терминологией, процесс регулирования тарифов на потребительском рынке реально базируется не на обратной связи, а осуществляется "по критическим параметрам", когда достигается уровень какого-либо параметра, признанный критическим, недопустимым (в данном случае - уровень неплатежей в экономике), что является сигналом к снижению тарифа.

Можно утверждать, что в отсутствии четкого правового механизма защиты экономических интересов промышленных потребителей от монопольного повышения тарифов реализация задачи "Энергетической стратегии..." по выводу цен энергоносителей на уровень мировых происходила на фоне определенного монопольного повышения тарифов энергоснабжающими организациями, что наряду с другими факторами способствовало отнюдь не повышению эффективности энергопотребления, а усугубило негативные последствия для промышленных потребителей (углубление спада производства, инфляцию издержек, увеличение неплатежей в экономике).

Некоторое представление о масштабах "определенного монопольного повышения тарифов" дает проведенный специалистами Института исследования организованных рынков (г.Москва) анализ тарифов на теплоэнергию в Рязанской, Владимирской, Оренбургской областях и в Республике Карелия: цены на тепло в первых двух завышены как минимум на 35-40%, в третьей - на 11%. Специалисты института пришли к выводу, что во всех трех областях региональные энергетические комиссии (РЭК) практически не влияют на снижение тарифов, полностью принимая, как видно, данные о затратах и прибыли, представляемые энергетическими компаниями.

На плечи потребителей перекладываются затраты, связанные с неэффективной организацией производства и передачи теплоэнергии, использованием дорогих видов топлива (мазут, уголь).

Затраты энергетических компаний на покрытие убытков от содержания жилого фонда, социальной сферы и подсобных хозяйств, находящихся на балансе энергосистем, закладываются ими в прибыль и в составе необходимой прибыли утверждаются региональными энергетическими комиссиями, соответственно включаются в тарифы.

В противоречие с Основными положениями ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 г., нарушается условие равноприбыльности производства электрической и тепловой энергии.

Вопреки законодательству энергетические компании представляют в РЭК обоснования тарифов на период, когда их расчетная величина высока, а затем длительное время не обращаются с требованиями о пересмотре тарифов.

В итоге потребители продолжают оплачивать необоснованно дорогую теплоэнергию.

Перепродавцы теплоэнергии, т.е. энергоснабжающие организации коммунальной энергетики, реализующие потребителям купленную энергию, при представлении в РЭК обоснований к расчету тарифов не определяют постатейное обоснование затрат и прибыли. В итоге действующие тарифы поддерживают рентабельность перепродавцов на уровне, которому могут позавидовать любые предприятия: в Рязани - 50%, во Владимире - 46%, в Оренбурге - 29% и т.д. (Смирнов А. Тепло мало ценится, но слишком дорого стоит// Российская газета. 14 июня 1997 г.).

Отсюда следует, что проблема монопольного повышения тарифов на энергию не может быть решена, пока промышленный потребитель в силу утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. "Порядка утверждения и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", по существу, отстранен от участия в процессе представления предложений и установления тарифов на энергию на потребительском рынке, что является нарушением ч.2 ст.8 Конституции РФ, гарантирующей защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, и ч.2 ст.34 Конституции РФ, не допускающей экономическую деятельность, направленную на монополизацию.

Анализ "Порядка утверждения и применения тарифов..." показывает, что промышленный потребитель имеет лишь гипотетическую возможность допуска на заседание РЭК по утверждению тарифов со статусом "заинтересованной организации", не обладающей конкретными процедурными (процессуальными) правами (абз. 4 п.8 "Порядка утверждения и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации").

Указанный выше "Порядок утверждения...") не содержит ни определения "заинтересованной организации", ни оснований для признания такой организацией, ни процедуры допуска ее представителя на заседание РЭК (в частности, требуется ли согласие или "учет мнения" организации электроэнергетики на присутствие представителя "заинтересованной организации" на заседании или РЭК вправе самостоятельно решить этот вопрос?).

Согласно "Порядку утверждения и применения тарифов..." для РЭК имеют правовое значение лишь предложения (просьбы) о пересмотре тарифов, в частности, на тепловую энергию со стороны организации электроэнергетики при наличии хотя бы одного из условий, перечисленных в п.5 названного документа. Процедурные нормы подробно регламентируют порядок регистрации предложений и последующие действия РЭК.

Тарифы могут быть установлены и по инициативе органов государственного регулирования тарифов.

Возможность же внесения предложений о пересмотре или применении тарифов "снизу", т.е. со стороны промышленных потребителей, не предусмотрена.

Реальное усиление роли потребителей в формировании тарифов на энергию в целях соблюдения конституционной нормы ч.2 ст.34 Конституции РФ о недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию, отвечает принципу "защиты равным образом" организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч.2 ст.8 Конституции РФ).

В связи с изложенным в числе первоочередных нормативных мер можно назвать следующие.

Предоставление права промышленным потребителям энергии, оплата которой влечет для них существенные убытки, участвовать в заседаниях региональных энергетических комиссий по установлению (пересмотру) и срокам введения тарифов с четким определением правового положения, на основе процедурного равноправия, в частности, с организациями электроэнергетики.

Процедурное равноправие предполагает наделение промышленных потребителей (или организаций, представляющих интересы промышленных потребителей) правом привлекать независимых экспертов "в целях объективности оценки представленных организациями электроэнергетики предложений по утверждению тарифов на энергию и обоснованности расчетов" (поскольку указанным выше правом обладают организации электроэнергетики на основании абз.10 п.7 "Порядка утверждения и применения тарифов..."). При этом экспертное заключение, составленное независимым экспертом, привлеченным промышленными потребителями, подлежит оценке наряду с другими экспертными заключениями и не может игнорироваться РЭК.

Причины, по которым РЭК отклоняет экспертное заключение независимого эксперта в целом или отдельные выводы или оценку достоверности данных, приведенных в предложении организации электроэнергетики об утверждении тарифов на энергию, а также экономической обоснованности общей величины структуры, размера составляющих потребности в финансовых средствах по видам регулируемой деятельности на период регулирования и другим вопросам, требующим оценки эксперта (абз.12 п.7 "Порядка утверждения и применения тарифов..."), должны быть отражены в протоколе заседания РЭК.

Предоставление права промышленным потребителям вносить на заседаниях РЭК предложения о применении тарифов, а также о пересмотре тарифов (если вопреки законодательству организации электроэнергетики не обращаются в региональные энергетические комиссии с предложениями о пересмотре (снижении) тарифов и потребители оплачивают необоснованно дорогую энергию).

Реализация предложенных мер, направленных на усиление роли потребителей в формировании тарифов, будет способствовать действительной (а не декларативной) защите интересов потребителей от монопольного повышения тарифов на энергию.

Руководитель юридической группы ОАО "Владимирский электромоторный завод"

Э.Самаркин