"Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (Филиппов Н., "Российская юстиция", 1998, N 3)

Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации

В настоящее время субъекты РФ (и прежде всего республики) ведут активную внешнеэкономическую деятельность, имеют международные связи. Действуют представительства республик в ряде стран ближнего и дальнего зарубежья. Это представительства: Башкортостана - в Казахстане, Киргизии; Бурятии - в Казахстане и на Украине; Марий Эл - в Молдове; Саха (Якутия) - в Казахстане, Латвии, на Украине, Японии; Татарстана - во Франции; Тыва - в ФРГ; Хакасии - в Италии и т.д.

Поэтому важно создание правовой базы этих отношений. Впервые Федеративный договор закрепил, что субъекты Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. Конституция РФ относит к совместному ведению России и ее субъектов координацию международных и внешнеэкономических связей, выполнение международных договоров РФ. Конституции республик по-разному закрепляют их полномочия в международных отношениях. Согласно Конституции Башкортостана, например, эта республика "является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, кроме тех, которые добровольно переданы по Договору в ведение Российской Федерации. Республика Башкортостан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры и обмениваются дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций".

Аналогичные положения содержат Конституции Саха (Якутия), Дагестана, Коми и др.

В последние годы значительно расширился перечень нормативных документов и рекомендаций по вопросам координации внешних сношений регионов России. К ним в первую очередь следует отнести Федеральный закон от 16 июня 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации". Он в целом определяет пределы участия субъектов РФ в заключении международных договоров. Устанавливает, что международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъектов, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. В связи с этим следует в конституциях или в ином специальном законе определить орган, в чьи функции входит решение вопросов о внешних связях.

Указом Президента Российской Федерации от 14 марта 1995 г. утверждено Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации. Согласно этому документу координация подобных международных связей возложена на МИД РФ, которое в этих целях взаимодействует с органами государственной власти Федерации, органами государственной власти ее субъектов. Эту работу ведет Департамент по связям с субъектами Федерации, парламентом и общественно-политическими организациями МИДа.

В целях оказания консультативной, информационной и методологической помощи субъекта РФ по развитию ими международных и внешнеэкономических связей создан Консультативный совет субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России. Утверждено Положение об этом Совете. Работой Консультативного совета руководит председатель - первый заместитель Министра иностранных дел России. Персональный состав Совета формируется по рекомендации соответствующих субъектов Федерации. Представлять регион в Совете может глава исполнительной власти региона, его заместитель, министр (начальник управления) по внешним связям, представители в Москве. Направлениями работы Совета являются: экспертная оценка проектов нормативных документов, регламентирующих международные и внешнеэкономические связи республик, краев и областей; разработка рекомендаций по повышению эффективности этих международных и внешнеэкономических связей; информирование руководящих органов субъектов Федерации по основным направлениям внешней политики России и международного положения в целом, а также вопросам международной деятельности, напрямую затрагивающим интересы российских регионов; ознакомление с ходом развития их международных и внешнеэкономических связей; систематизация, обобщение и распространение опыта взаимодействия региональных и федеральных органов власти в сфере международных и внешнеэкономических связей; участие в подготовке и проведении конференций, совещаний и семинаров по проблемам федерализма, в том числе по вопросам взаимодействия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в осуществлении международных связей: разработка рекомендаций по совершенствованию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров министерств и ведомств, занимающихся вопросами международных связей.

Сейчас подготовлен ряд документов, которые призваны упорядочить развитие международных связей субъектов Федерации. К числу их относятся: рекомендации по подготовке документов об открытии представительства субъекта Российской Федерации за рубежом; типовое положение о представительстве; рекомендации по подготовке соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами; рекомендации о подготовке и осуществлении зарубежных визитов руководителей субъектов Федерации; рекомендации о приеме иностранных делегаций в регионах России.

Эти документы закрепляют следующие основополагающие положения. Для открытия представительства субъекта Федерации за рубежом требуется взаимная договоренность республики, края, области и иностранного партнера, которая может быть оформлена в виде отдельного протокола. В протоколе целесообразно отразить цели и правовые основания его подписания, согласие иностранного партнера на открытие представительства субъекта на территории иностранного государства. Федеральные органы рассматривают представленные документы по учреждению представительства с точки зрения их соответствия Конституции России, законодательству и международным обязательствам Российской Федерации. Представительство субъекта Федерации может быть создано на территории иностранного государства в целях содействия развитию внешнеэкономических, культурных, спортивных, гуманитарных и иных связей с иностранными партнерами. Представительство не обладает правом экстерриториальности и на него распространяется действие законодательства страны пребывания. Представительство не осуществляет политических, дипломатических и консульских функций.

Финансирование расходов представительства осуществляется за счет средств, выделяемых субъектом Российской Федерации. Согласованному взаимодействию соблюдения принципа единства внешней политики способствует Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации". Данный документ устанавливает, что в системе федеральных органов исполнительной власти Министерство иностранных дел России является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны информировать МИД об осуществляемой международной деятельности и международных связях, официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях. Проекты соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами, административно-территориальными образованиями иностранных государств также подлежат согласованию с МИДом.

На основании официального обращения руководства субъекта Российской Федерации на его территории может быть создано представительство МИДа РФ. Задачами представительства являются: обеспечение взаимодействия Министерства иностранных дел с органами исполнительной власти субъектов Федерации, входящих в регион деятельности представительства; оказание содействия в обеспечении выполнения международных договоров, участником которых является Россия; помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей субъектов республик, краев, областей России с зарубежными партнерами.

Следует добавить, что, как известно, сейчас Министерством иностранных дел подготовлены проекты типовых соглашений: по приграничному научно-техническому сотрудничеству региональных и местных властей; о культурном сотрудничестве между субъектами Федерации и приграничными партнерами; о научно-техническом сотрудничестве; о торгово-экономическом сотрудничестве субъектов Федерации с зарубежными партнерами.

Тем не менее, думается, что законодательное регулирование международных и внешнеэкономических вязей субъектов Российской Федерации нуждается в существенном дополнении.

Во-первых, в конституционном порядке следует разграничить полномочия между Федерацией и ее регионами в этой области. Это способствовало бы развитию правовой базы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов.

Во-вторых, необходим специальный федеральный закон. В нем возможно решение следующих вопросов: пределы полномочий субъектов Федерации во взаимоотношениях с иностранными партнерами; их ответственность за развитие внешних связей; процедура рассмотрения возможных споров; порядок открытия за рубежом представительств. При этом следует иметь в виду, что координирующая роль, естественно должна принадлежать федеральным органам.

Декан факультета экономики и права Чебоксарского кооперативного института, кандидат юридических наук

Н.Филиппов