Решение Арбитражного суда Рязанской области от 13 августа 2009 г. N А54-2757/2009С5 Поскольку нормативный акт принят представительным органом муниципального образования с превышением своих полномочий, суд удовлетворил иск о признании недействующим положения о муниципальной казне муниципального образования в части нормы о неотражении имущества казны на балансе органов местного самоуправления в качестве основных средств (извлечение)

Решение Арбитражного суда Рязанской области
от 13 августа 2009 г. N А54-2757/2009С5
(извлечение)

В судебном заседании 04.08.2009 г. объявлялся перерыв до 07.08.2009 г.

Арбитражный суд Рязанской области в составе: председательствующего судьи, судей, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Рязанской области (г. Рязань) к Касимовской городской Думе муниципального образования - городской округ город Касимов (Рязанская область, г. Касимов), при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика - администрации муниципального образования - городской округ город Касимов (Рязанская область, г. Касимов), Финансового управления муниципального образования - городской округ город Касимов (Рязанская область, г. Касимов)

о признании недействующим пункта 4.1 Положения о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов, утвержденного решением Касимовской городской Думы от 04.10.2006 г. N 71/14, в части установления нормы о неотражении имущества казны на балансе органов местного самоуправления в качестве основных средств

при участии в судебном заседании:

от заявителя - Щ.Е.И., помощник прокурора Рязанской области по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе; служебное удостоверение.

от ответчика - не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом;

от третьих лиц: от администрации муниципального образования - городской округ город Касимов - не явился, заявил о возможности рассмотрения дела в отсутствие представителя.

от Финансового управления муниципального образования - городской округ город Касимов - не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

установил: в Арбитражный суд Рязанской области обратился заместитель прокурора Рязанской области с заявлением о признании недействующим пункта 4.1 Положения о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов, утвержденного решением Касимовской городской Думы муниципального образования - городской округ город Касимов от 04.10.2006 г. N 71/14, в части установления нормы о неотражении имущества казны на балансе органов местного самоуправления в качестве основных средств.

Определением Арбитражного суда Рязанской области от 10.06.2009 г. по делу N А54-2757/2009 С5 привлечена к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - администрация муниципального образования - городской округ город Касимов (л.д. 1-2), определением от 24.07.2009 г. - привлечено Финансовое управление муниципального образования - городской округ город Касимов (л.д. 88-90).

Представитель заявителя в судебном заседании вышеуказанное требование поддержал и указал, что аналогичного содержания пункты Положения о муниципальной казне, практически по всем районам Рязанской области, отменены самостоятельно районными Думами. По настоящему делу на очередном заседании Касимовской городской Думы муниципального образования - городской округ город Касимов, указанный вопрос был снят с обсуждения, соответственно, оспариваемая норма до настоящего времени действует, между тем принята она депутатами с превышением полномочий и тем самым противоречит действующему законодательству.

Представители ответчика и третьих лиц в судебное заседание не явились. В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом в отсутствие указанных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, при наличии заявления третьего лица - администрации муниципального образования - городской округ город Касимов о возможности рассмотрения дела в отсутствие представителя.

Из материалов настоящего дела следует, что 29.09.2006 г. в Касимовскую городскую Думу с письмом (исх. N 1500) обратился глава муниципального образования - городской округ город Касимов с просьбой рассмотреть и утвердить на заседании Думы Положение о реестре муниципальной собственности и Положение о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов (л.д. 17).

Данное обращение Касимовской городской Думой было рассмотрено и решением от 04.10.2006 г. N 71/14 утверждено Положение о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов (л.д. 8).

17.10.2006 г. Положение о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов было опубликовано в газете "Мещерские вести" N 86 (523) (л.д. 70).

Пунктом 4.1. данного Положения предусмотрено, что имущество казны принадлежит на праве собственности муниципальному образованию и не подлежит отражению на балансе органов местного самоуправления в качестве основных и оборотных средств, за исключением случаев, прямо предусмотренных действующим законодательством (л.д. 10).

В связи с тем, что пункт 4.1. Положения о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов в части установления нормы о неотражении имущества казны на балансе органов местного самоуправления в качестве основных средств, не соответствует требованиям федерального законодательства Российской Федерации, заместитель прокурора Рязанской области обратился в Арбитражный суд Рязанской области с настоящим заявлением.

Рассмотрев и оценив в совокупности материалы настоящего дела, заслушав доводы представителя заявителя, Арбитражный суд Рязанской области считает, что заявленное заместителем прокурора Рязанской области требование подлежит удовлетворению. При этом арбитражный суд исходит из следующего.

Согласно части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке (статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают. что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Арбитражным судом установлено, что оспариваемое заместителем прокурора Рязанской области Положение о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов, утвержденное решением Касимовской городской Думы от 04.10.2006 г. N 71/14, обладает всеми указанными признаками нормативного правового акта.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает его соответствие федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Представленными материалами настоящего дела подтверждено, что решением от 04.10.2006 г. N 71/14 Касимовская городская Дума (четвертого созыва) утвердила Положение о казне муниципального образования - городской округ город Касимов. Данным Положением определяются общие цели, задачи, порядок формирования, учета, управления и распоряжения муниципальным имуществом, составляющим имущественную казну муниципального образования - городской округ город Касимов.

В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Таким образом, средства местного бюджета являются составной частью муниципальной казны.

Муниципальная казна муниципального образования - городской округ город Касимов представляет собой совокупность средств местного бюджета и иного муниципального имущества, в том числе: движимые и недвижимые вещи, а также имущественные права, находящиеся в собственности муниципального образования - городской округ город Касимов, не закрепленные за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями (пункты 1.1., 1.2. Положения о казне муниципального образования - городской округ город Касимов - л.д. 9-10).

В силу статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

При этом, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно Уставу муниципального образования - городской округ город Касимов (в редакции решений Касимовской городской Думы от 28.11.2006 г. N 95/17, от 07.02.2008 г. N 8/2, от 15.05.2008 г. N 36/4) город Касимов является - городским поселением, наделенным Законом Рязанской области N 81-ОЗ от 07.10.2004 г. "О наделении муниципального образования - город Касимов статусом городского округа и установлением его границ" статусом городского округа (л.д. 23-68).

Вопросы местного значения городского округа отражены в статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Причем перечень вопросов местного значения городского округа является исчерпывающим, расширительному толкованию не подлежит.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 16 данного закона к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями, в том числе: на издание муниципальных правовых актов.

Согласно статье 34 вышеназванного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Исходя из статьи 25 Устава муниципального образования - городской округ город Касимов (в редакции решений Касимовской городской Думы от 28.11.2006 г. N 95/17, от 07.02.2008 г. N 8/2, от 15.05.2008 г. N 36/4), Касимовская городская Дума является представительным органом муниципального образования - городской округ город Касимов (л.д. 41).

В пункте 1 статьи 49 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (подпункт 5 пункта 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Идентичное положение содержится и подпункте 5 пункта 1 статьи 26 Устава (в редакции решений Касимовской городской Думы от 28.11.2006 г. N 95/17, от 07.02.2008 г. N 8/2, от 15.05.2008 г. N 36/4).

Особенности же возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются, в силу пункта 6 статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральным законом.

Кроме того, статьей 54 Устава муниципального образования - городской округ город Касимов (в редакции решений Касимовской городской Думы от 28.11.2006 г. N 95/17, от 07.02.2008 г. N 8/2 от 15.05.2008 г. N 36/4) также предусмотрено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливается федеральным законом.

Положение о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов определяет общие цели, задачи, порядок формирования, учета, управления и распоряжения муниципальным имуществом, составляющим имущественную казну муниципального образования - городской округ город Касимов (пункт 1.1. данного Положения - л.д. 9).

Пунктом 4.1. Положения о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов предусмотрено, что имущество казны принадлежит на праве собственности муниципальному образованию -городской округ город Касимов и не подлежит отражению на балансе органов местного самоуправления в качестве основных и оборотных средств, за исключением случаев, прямо предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.

Таким образом, названным пунктом Положения определен порядок учета муниципального имущества.

Часть 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относит: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Главой 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Анализируя требования части 1 статьи 1, статью 7, статью 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в их совокупности арбитражный суд пришел к выводу о том, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению, в том числе аналогичного (либо изменению) порядка учета бюджетных средств.

Единый порядок ведения бухгалтерского учета в органах государственной власти, органах управления государственных внебюджетных фондов, органах управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органах местного самоуправления, бюджетных учреждениях определен в Инструкции по бюджетному чету, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 г. N 148н.

Согласно данной Инструкции, бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (органов государственной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и созданных ими бюджетных учреждений и операциях, приводящих к изменению вышеуказанных активов и обязательств.

В соответствии с пунктом 89 Инструкции счет 010800000 "Нефинансовые активы имущества казны" предназначен для учета имущества казны Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в разрезе материальных основных фондов, нематериальных основных фондов, непроизведенных активов и материальных запасов. Объекты имущества в составе казны отражаются в бюджетном учете в стоимостном выражении без ведения инвентарного и аналитического учета объектов имущества.

Учитывая изложенное, арбитражный суд считает, что принимая Положение о муниципальной казне муниципального образования, Касимовская городская Дума явно превысила полномочия, предоставленные ей Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом муниципального образования - городской округ город Касимов.

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает решение о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части (пункта 2 части 2 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку оспариваемым в части Положением устанавливается порядок учета бюджетных средств, составляющих казну муниципального образования - городской округ город Касимов, и, поскольку оно подлежит применению органами местного самоуправления при распоряжении муниципальным имуществом муниципального образования - городской округ город Касимов, следует признать, что такой нормативный акт принят представительным органом муниципального образования - городской округ город Касимов с превышением своих полномочий, в связи с чем нарушает общественные права и законные интересы названного муниципального образования в целом.

При таких обстоятельствах, пункт 4.1. Положения о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов в части установления нормы о неотражении имущества казны на балансе органов местного самоуправления в качестве основных средств, противоречит вышеперечисленным нормам права действующего законодательства Российской Федерации.

На основании изложенного, заявленное заместителем прокурора Рязанской области требование подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине подлежат отнесению на ответчика - Касимовскую городскую Думу муниципального образования - городской округ город Касимов. Однако, взысканию не подлежат, поскольку в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 25.12.2008 г. N 281-ФЗ) органы местного самоуправления освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд решил:

1. Признать недействующим пункт 4.1. Положения о муниципальной казне муниципального образования - городской округ город Касимов, утвержденного решением Касимовской городской Думы муниципального образования - городской округ город Касимов от 04.10.2006 г. N 71/14 в части нормы о неотражении имущества казны на балансе органов местного самоуправления в качестве основных средств, как несоответствующий Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", Уставу муниципального образования - городской округ город Касимов.

2. Решение вступает в законную силу немедленно и может обжаловано в кассационную инстанцию - Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.