Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 октября 2009 г. N А13-2811/2009 Антимонопольный орган не исследовал действительные либо возможные последствия по факту создания административного барьера, не дал им оценки как негативным в отношении правильно определенного товарного рынка, опираясь на требующие установления фактические обстоятельства, не доказал правовые и фактические основания для принятия оспариваемых актов, в связи с чем решение и предписание, которым на Администрацию возложена обязанность предоставить Предпринимателю испрашиваемый земельный участок, признаны недействительными

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 5 октября 2009 г. N А13-2811/2009

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Анфимовой С.Л. (доверенность от 30.09.2009 N 3470), Лукичевой В.А. (доверенность от 03.09.2008 N 1911), от администрации Череповецкого муниципального района Малышевой И.Л. (доверенность от 11.01.2009 N 1-17/04),

рассмотрев 01.10.2009 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2009 по делу N А13-2811/2009 (судьи Потеева А.В., Кудин А.Г., Мурахина Н.В.),

установил:

Администрация Череповецкого муниципального района (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением (уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ) об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - управление, УФАС) от 06.03.2009 N 2-15/09 и вынесенного на его основании предписания от 06.03.2009 N 2-15/09 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

На основании статьи 51 АПК РФ суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, индивидуального предпринимателя Шилову Юлию Евгеньевну (определение от 26.03.2009).

Решением суда от 22.05.2009 (судья Селиванова Ю.В.) администрации отказано в удовлетворении требований о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа.

Постановлением апелляционного суда от 08.07.2009 решение суда первой инстанции отменено. Оспариваемые акты управления признаны недействительными, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон). Суд обязал антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление от 08.07.2009, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права - положений статьи 15 Закона, пункта 1 Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы (ФАС) от 25.04.2006 N 108 (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации от 27.07.2006 за N 8121; далее - Порядок).

По мнению управления, отказ администрации в предоставлении испрашиваемого Шиловой Ю.Е. земельного участка необоснованно препятствует осуществлению предпринимательской деятельности, что ведет к сокращению количества хозяйствующих субъектов на "данном товарном рынке" и "является первым признаком ограничения конкуренции" (статья 4 Закона).

УФАС полагает, что в данном случае определение товарного рынка, проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на нем не является обязательным условием для обоснования нарушения администрацией положений статьи 15 Закона. Управление утверждает, что им произведена оценка действий заявителя на предмет негативного воздействия на конкуренцию "как с точки зрения реального ограничения или устранения конкуренции, так и возможного наступления таких последствий".

В судебном заседании представители управления поддержали доводы жалобы, а представитель администрации отклонил их.

Представители третьего лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела видно и судами установлено, что по заявлению предпринимателя управление возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения администрацией статьи 15 Закона.

В ходе проверки УФАС установлено, что 01.11.2008 предприниматель Шилова Ю.Е. обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении ей в аренду сроком на 11 месяцев земельного участка площадью 100 кв. м, расположенного в деревне Кораблево Абакановского сельского поселения Череповецкого района, для размещения на нем торгового павильона (временное сооружение без права строительства). Решением земельной комиссии от 12.11.2008 предпринимателю отказано в выделении испрашиваемого земельного участка ввиду отсутствия необходимости открытия в данном населенном пункте новых торговых точек (том дела I; листы 33, 37 - 38). Впоследствии решением земельной комиссии от 30.01.2009, отменившим решение от 12.11.2008, предпринимателю предложено на выбор четыре варианта размещения торгового павильона, от которых Шилова Ю.Е. отказалась (том дела I, лист 43).

При таких обстоятельствах антимонопольный орган сделал вывод о нарушении администрацией статьи 15 Закона, выразившемся в необоснованном воспрепятствовании Шиловой Ю.Е. осуществлению предпринимательской деятельности "на рынке розничной торговли продуктами питания", что может привести к ограничению конкуренции на "данном товарном рынке", в частности, сокращению числа хозяйствующих субъектов.

По результатам антимонопольного производства управлением принято решение от 06.03.2009 N 2-15/09 и выдано предписание от 06.03.2009 N 2-15/09, которым на администрацию возложена обязанность предоставить предпринимателю испрашиваемый земельный участок в соответствии с действующим законодательством (том дела I; листы 11 - 14).

Не согласившись с названными актами управления, администрация оспорила их в судебном порядке.

Суд первой инстанции признал оспариваемые решение и предписание управления законными и обоснованными. При этом суд оценил действия администрации применительно к статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации и Положению о порядке предоставления земельных участков на территории Череповецкого муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, утверждённому решением муниципального собрания Череповецкого муниципального района от 29.03.2007 N 409 (том дела I; листы 15 - 25), установив у администрации обязанность рассмотреть в установленном порядке заявление заинтересованного лица о предоставлении ему земельного участка для целей, не связанных со строительством. Вместе с тем суд заключил, что наличие такой обязанности не влечет безусловное принятие положительного решения; уполномоченный орган вправе принять мотивированное решение об отказе в удовлетворении заявления.

Суды двух инстанций признали действия администрации (отказ Шиловой Ю.Е. в предоставлении испрашиваемого земельного участка и впоследствии предложение иных вариантов размещения торгового павильона) необоснованными, поскольку выводы о насыщенности рынка торговыми точками должны быть документально подтверждены.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, не усмотрел правовых и фактических оснований для принятия управлением оспариваемого решения и выдачи соответствующего предписания.

Заслушав представителей участников спора, изучив материалы дела и доводы лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы управления. Выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права (систематическом толковании положений Закона), отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).

Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона).

В силу положений статьи 4 Закона товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункты 1, 3, 4, 7).

Согласно части 1 статьи 15 Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона.

Суд кассационной инстанции поддерживает правовую позицию апелляционного суда в связи с тем, что по делу требуется доказывание наступления (возможности наступления) негативных последствий для конкуренции.

По смыслу приведенных положений статьи 4 Закона тот или иной вид деятельности хозяйствующих субъектов допускает наличие нескольких товарных рынков, товаров (различных с точки зрения их взаимозаменяемости). В связи с этим правовое значение приобретает определение качественных признаков товаров (работ, услуг) применительно к пунктам 3 и 4 статьи 4 Закона. Один вид деятельности предполагает производство товаров, взаимозаменяемость которых требует исследования и оценки. Географические же границы товарного рынка, испытывающего действительное либо возможное негативное воздействие, также требуют должной фиксации. Вывод управления о товарном рынке, ограниченном определенной территорией (деревня Кораблево Абакановского сельского поселения), не обоснован ни определенными административными преградами, ни значимой транспортной составляющей (по расходам, их целесообразности), ни иными обстоятельствами (пункт 4 статьи 4 Закона).

В данном случае продуктовые границы рынка (с учетом специфики предполагаемого к продаже товара, исходя из декларации предпринимателя о намерениях и имеющейся в материалах дела переписки) требуют детальной оценки с точки зрения сложившегося рынка продуктовых товаров, а равно имеющегося на нем либо вне его потребительского спроса. В связи с этим особое значение приобретает вопрос о товарах, сфера обращения которых в принципе может отсутствовать в сельской местности.

В то же время сам по себе административный барьер (действия государственного органа) не всегда однозначно свидетельствует о негативных последствиях для рассматриваемой конкурентной среды. Применение же управлением положений Порядка может быть обусловлено конкретной спорной ситуацией.

По настоящему делу суд апелляционной инстанции установил, что антимонопольный орган не исследовал действительные либо возможные последствия по факту создания административного барьера, не дал им оценки как негативным в отношении правильно определенного товарного рынка, опираясь на требующие установления фактические обстоятельства.

Управлением не доказаны правовые и фактические основания для принятия оспариваемого решения и вынесения оспариваемого предписания.

Процессуальных оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2009 по делу N А13-2811/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко

Л.Б. Мунтян