Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 августа 2010 г. N Ф07-6708/2010 по делу N А13-15128/2009 В действиях департамента городского хозяйства по проведению конкурса на право обслуживания маршрута и включению требования к участникам конкурса о наличии у них необходимого для обслуживания маршрута количества автобусов определенной вместимости отсутствует вмененное ему нарушение антимонопольного законодательства

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 13 августа 2010 г. N Ф07-6708/2010 по делу N А13-15128/2009

ГАРАНТ:

См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 июня 2010 г. N Ф07-6708/2010 по делу N А13-15128/2009

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бурматовой Г.Е., судей Любченко И.С., Подвального И.О.,

рассмотрев 10.08.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 25.02.2010 по делу N А13-15128/2009 (судья Мамонова А.Е.),

установил:

Департамент городского хозяйства администрации города Вологды (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - Управление) от 29.07.2009 N 80-15-17/09 и его предписания от 29.07.2009 N 80-15-17/09.

Определениями от 24.11.2009, 21.01.2010, 11.02.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены некоммерческое партнерство "Перевозчики пассажиров г. Вологды" (далее - Некоммерческое партнерство), индивидуальные предприниматели: Мамаев Наби Магомедович, Башарин Александр Владимирович, Войко Лариса Викторовна, Латош Ольга Александровна, Ганин Александр Филофеевич, Першина Ольга Борисовна, Котиков Владимир Гаврилович, Кушнерев Александр Андреевич, Кушнерев Владимир Александрович, Лапшов Геннадий Петрович, Львов Виктор Николаевич, Неклюдов Олег Константинович, Румянцев Станислав Леонидович, Ванчугов Аркадий Анатольевич, Плетнев Владимир Валентинович, Козлов Сергей Павлович, Тысячных Сергей Алексеевич, Шимко Елена Викторовна, Уханов Евгений Владимирович, Попов Сергей Александрович, Струнин Дмитрий Евгеньевич, Баклин Сергей Анатольевич, Иванов Вячеслав Николаевич (далее - Предприниматели).

Решением от 25.02.2010 (с учетом определения от 08.04.2010) суд признал не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и недействительным решение Управления от 29.07.2009 N 80-15-17/09 в части признания Департамента нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ в связи с проведением конкурса на право обслуживания маршрута N 46 "ВПЗ - Разина" и установлением в качестве требований к участникам конкурса условий о наличии необходимого количества автобусов определенной вместимости; признал не соответствующим Закону N 135-ФЗ и недействительным предписание Управления от 29.07.2009 N 80-15-17/09; обязал Управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента; в удовлетворении остальной части требований суд отказал.

В суде апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просит отменить судебный акт в части удовлетворенных требований Департамента и принять новое решение.

Податель жалобы считает, что требования конкурсной документации при характеристике маршрута N 46 к вместимости и количеству транспортных средств ограничивают доступ к участию в торгах тех перевозчиков, которые не имеют достаточного количества автобусов необходимой вместимости. По мнению Управления, требование, установленное в конкурсной документации, к вместимости и количеству транспортных средств не может быть отнесено к числу тех мер, которые направлены на обеспечение безопасности дорожного движения.

В отзыве на кассационную жалобу Департамент просит оставить судебный акт без изменения.

Представители сторон, третьих лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что Департамент опубликовал извещение о проведении конкурса на право обслуживания маршрута N 46 "ВПЗ - Разина" и изменения в него в газете "Вологодские новости" от 3 - 9 июня 2009 года - N 22 (1584) и от 1 - 7 июля 2009 года - N 26 (1588).

Ранее постановлением главы города Вологды от 23.04.2009 N 2133 утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда", включающая в себя 46 маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом и 6 маршрутов регулярных перевозок пассажиров наземным электрическим транспортом.

В разделе 1 конкурсной документации "Извещение о проведении конкурса на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" N 46 "ВПЗ - Разина" в качестве характеристик маршрута значатся: вместимость автобуса - не менее 13, или не менее 40, или не менее 110 человек, в зависимости от вместимости количество автобусов в рабочие дни и в выходные дни - 8, 6, 5.

При этом в данном разделе в числе прочих условий указано, что к участию в конкурсе допускаются также объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В этом случае предусмотренные требования применяются в отношении каждого участника такого объединения.

В связи с внесением изменений в раздел 1 конкурсной документации изменились характеристики маршрута: вместимость автобуса - не менее 100, или не менее 40, или не менее 13 человек, в зависимости от вместимости количество автобусов на маршруте в рабочие дни (и в выходные дни) - 5, 6, 8.

Предприниматели 26.06.2009 обратились в Управление с заявлением о проведении проверки оснований и законности принятия постановления от 23.04.2009 N 2133 и проведения конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении.

По результатам рассмотрения обращений Комиссия по контролю в сфере размещения заказов Управления пришла к выводу о создании дискриминационных условий доступа на рынок для тех перевозчиков, которые имеют меньшее количество автобусов с меньшей вместимостью, чем определено условиями конкурса. Дискриминационным является и распространение требования конкурса о количестве автобусов на каждого участника объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при том, что заключенные в 2008 году с перевозчиками договоры, не были расторгнуты. В связи с этим Управление решением от 29.07.2009 N 80-15-17/09 признало Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ и выдало соответствующее предписание.

Предписанием от 29.07.2009 N 80-15-17/09 Управление обязало Департамент совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции: отменить конкурс на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" N 46 "ВПЗ - Разина" и сообщить об исполнении предписания в срок до 01.08.2009.

Департамент оспорил решение и предписание Управления в судебном порядке.

Суд первой инстанции, указав, что проведение конкурса осуществлено в пределах полномочий Департамента, а требования конкурсной документации к вместимости и количеству транспортных средств соответствуют целям Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), частично удовлетворил заявление. Вместе с тем суд признал, что требование конкурса о наличии у каждого участника объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей необходимого количества автобусов соответствующей вместимости нарушает требования части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы Управления в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу положений части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников; 2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; 3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов; 4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Наряду с установленными частью 1 названной статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и приведенных норм возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке имеют квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействия) соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Учитывая обстоятельства дела, суд правомерно посчитал необоснованными выводы Управления о том, что проведение конкурса на маршрут N 46 "ВПЗ - Разина" приведет к перераспределению перевозчиков и закреплению на прибыльных (доходных) маршрутах только тех, кто имеет большее количество автобусов с большой вместимостью, а принцип конкурсного отбора перевозчиков для работы на прибыльных маршрутах является административным барьером, который ухудшает условия конкуренции и может привести к ее ограничению.

Пунктами 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пунктами 3.8.2 - 3.8.6 Положения о Департаменте городского хозяйства администрации города Вологды, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 N 512, на органы местного самоуправления, в частности на Департамент, возложены полномочия в сфере осуществления дорожной деятельности, оказания транспортных услуг населению, в том числе определение необходимого объема транспортной работы по оказанию транспортных услуг населению согласно утвержденным маршрутам и графикам движения городского общественного транспорта, координация работы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки транспортом общего пользования, организация разработки единой транспортной схемы городского округа и внесение ее на утверждение, проведение в установленном порядке открытых конкурсов на право обслуживания регулярных городских автобусных маршрутов.

В связи с этим суд обоснованно пришел к выводу о том, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по организации дорожного движения, транспортного обслуживания населения и регулированию деятельности перевозчиков в границах муниципального образования "Город Вологда". Поскольку законодательство Российской Федерации не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.

Решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132 "О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории муниципального образования "Город Вологда" таким способом регулирования выбран открытый конкурс и утверждено Положение о проведении конкурса на право обслуживания регулярных городских автобусных маршрутов на территории города Вологды (далее - Положение), где одним из критериев отбора победителей названо наличие у участников достаточного количества автобусов (включая автобусы малые и особо малые), соответствующих категориям маршрута.

Постановлением главы города Вологды от 23.04.2009 N 2133 утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" и Департаменту предписано провести конкурс в соответствии с решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132.

При таких обстоятельствах отбор перевозчиков к осуществлению регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" на конкурсной основе осуществлен в пределах полномочий органов местного самоуправления по обеспечению безопасности дорожного движения, организации доступного и качественного транспортного обслуживания населения.

В данном случае конкурс на осуществление регулярных городских пассажирских перевозок является способом упорядочения транспортного обслуживания населения города, обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок в пределах муниципального образования путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования наиболее квалифицированных перевозчиков, конкурс организован Департаментом в рамках его компетенции.

Порядок организации регулярных перевозок на конкурсной основе соответствует статьям 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции правильно указал, что сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, так как каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный. Целью проведения конкурса на право осуществления перевозок пассажиров на регулярных маршрутах является подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепление транспортной дисциплины на предприятиях и индивидуальных предпринимателей, удовлетворение потребностей населения в качественном транспортном обслуживании.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона N 196-ФЗ регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

Согласно пункту 4 статьи 6 данного Закона органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Как правильно указал суд, требования к количеству и вместимости автобусов соответствуют целям Закона N 196-ФЗ.

Данные требования, установленные пунктом 2.1 Положения и разделами "Характеристика маршрута" и "Обязательные требования к претендентам на участие в конкурсе" извещения о проведении конкурса, не носят персонифицированного характера, распространяют свое действие на всех без исключения возможных участников торгов, вызваны необходимостью безопасной, стабильной, своевременной перевозки граждан, в связи с чем такие требования нельзя считать необоснованными, создающими препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Суд правомерно указал, что требования конкурсной документации к вместимости и количеству транспортных средств установлены Департаментом на основании проектной документации по результатам проектно-изыскательских работ по разработке стратегии совершенствования и развития маршрутной транспортной сети города Вологды до 2025 года, разработанной обществом с ограниченной ответственностью "Проектно-изыскательский институт "Облстройпроект". Обоснованность выводов указанной проектной документации подтверждена положительным заключением государственной экспертизы от 22.12.2008, проведенной государственным учреждением "Управление государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий по Вологодской области".

Податель жалобы ссылается на отсутствие в положительном заключении государственной экспертизы от 22.12.2008 вывода о том, что оптимизированная сеть маршрутов городского общественного транспорта, разработанная обществом с ограниченной ответственностью "Проектно-изыскательский институт "Облстройпроект", является оптимальной и соответствует всем потребностям населения в транспортных услугах.

Между тем данное утверждение Управления не ставит под сомнение обоснованность сделанных экспертным учреждением выводов.

Результаты проектно-изыскательских работ, а также принятые акты по проведению конкурса не оспорены антимонопольным органом.

В данном случае Управление не доказало, что проведение Департаментом открытого конкурса на право осуществления регулярных городских пассажирских перевозок по спорному маршруту, а также установление требования к участникам конкурса о наличии у них необходимого для обслуживания маршрута количества автобусов определенной вместимости ограничивают конкуренцию, являются препятствием для осуществления предпринимательской деятельности и не связаны с обеспечением безопасности дорожного движения и качества оказываемых услуг по перевозке пассажиров.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно не признал в действиях Департамента нарушения части 1 статьи 15, части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении конкурса на право обслуживания маршрута N 46 "ВПЗ - Разина" и установлении в качестве требований к участникам конкурса условий о наличии необходимого количества автобусов определенной вместимости и в этой части удовлетворил требования заявителя.

Суд первой инстанции, установив, что в данном случае решение и предписание Управления не соответствуют требованиям Закона N 135-ФЗ, и нарушают законные интересы заявителя, правомерно признал оспариваемые акты недействительными.

Ссылки в решении суда на положения Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", на что указало Управление в жалобе, в данном случае не привели к принятию неправильного решения.

При таких обстоятельствах доводы Управления подлежат отклонению.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам с учетом доводов жалобы (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ). При этом арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Суд полно, всесторонне и объективно исследовал имеющиеся в деле доказательства, оценил их в соответствии со статьей 71 АПК РФ.

Основания для отмены или изменения решения суда, предусмотренные статьей 288 АПК РФ, отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 25.02.2010 по делу N А13-15128/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.Е. Бурматова

Судьи

И.С. Любченко

И.О. Подвальный