Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 20 августа 2010 г. N Ф07-6705/2010 по делу N А13-12897/2009
См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 июня 2010 г. N Ф07-6705/2010 по делу N А13-12897/2009
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Любченко И.С., Подвального И.О.,
рассмотрев 17.08.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 11.03.2010 по делу N А13-12897/2009 (судья Селиванова Ю.В.),
установил:
Департамент городского хозяйства Администрации города Вологды (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС по Вологодской области, Управление) от 29.07.2009 N 36-15-17/09.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: некоммерческое партнерство "Перевозчики пассажиров г. Вологды" (далее - НП "Перевозчики пассажиров г. Вологды"), муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие N 1 (далее - МУ ПАТП N 1), предприниматели - Мамаев Наби Магомедович, Башарин Александр Владимирович, Войко Лариса Викторовна, Латош Ольга Александровна, Ганин Александр Филофеевич, Першина Ольга Борисовна, Котиков Владимир Гаврилович, Кушнерев Александр Андреевич, Кушнерев Владимир Александрович, Лапшов Геннадий Петрович, Львов Виктор Николаевич, Неклюдов Олег Константинович, Румянцев Станислав Леонидович, Ванчугов Аркадий Анатольевич, Плетнев Владимир Валентинович, Козлов Сергей Павлович, Тысячных Сергей Алексеевич, Шимко Елена Викторовна, Уханов Евгений Владимирович, Попов Сергей Александрович, Струнин Дмитрий Евгеньевич, Баклин Сергей Анатольевич, Иванов Вячеслав Николаевич.
Решением суда первой инстанции от 11.03.2010 заявленные требования удовлетворены частично. Решение УФАС от 29.07.2009 N 36-15-17/09 признано недействительным в части признания Департамента городского хозяйства администрации города Вологды нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) в виде проведения конкурса на право обслуживания маршрута N 1 "Щетинина-Льнокомбинат" и установления в качестве требований к участникам конкурса условий о наличии необходимого количества автобусов определенной вместимости. Предписание антимонопольного органа от 29.07.2009 N 36-15-17/09 признано недействительным в полном объёме.
В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.
В кассационной жалобе УФАС по Вологодской области просит решение Арбитражного суда Вологодской области от 11.03.2010 отменить в части удовлетворенных требований. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. Указывает, что проведение конкурса на право обслуживания маршрута регулярных городских перевозок пассажиров в городском сообщении по маршруту N 1 направлено на ограничение условий конкуренции, перераспределение перевозчиков и закрепление на прибыльных (доходных) маршрутах только тех, кто имеет большее количество автобусов с большой вместимостью. Полагает, что требования конкурсной документации не соответствуют результатам проектно-изыскательских работ по разработке стратегии совершенствования и развития маршрутной транспортной сети города Вологды по вместимости и количеству транспортных средств, необходимых для обслуживания маршрута N 1.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы своих представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела, 23.04.2009 постановлением Главы города Вологды N 2133 утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда", включающая в себя 46 маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом и 6 маршрутов регулярных перевозок пассажиров наземным электрическим транспортом. В целях реализации указанного постановления Департамент в газете "Вологодские новости" N 22 (1584) от 03 июня 2009 опубликовал извещение о проведении конкурса на право обслуживания маршрута N 1 "Щетинина-Льнокомбинат". Предприниматели: Войко Л. В., Мамаев Н. М., Башарин А. В., Латош О. А., Ганин А. Ф., Першина О. Б., Котиков В. Г., Кушнерев А. А., Кушнерев В. А., Лапшов Г. П., Львов В. Н., Неклюдов О. К., Румянцев С. Л., Ванчугов А. А., Плетнев В. В., Козлов С. П., Тысячных С. А., Шимко Е. В., Уханов Е. В., Попов С. А., Струнин Д. Е., Баклин С. А., Иванов В. Н. (далее - предприниматели), 26.06.2009 обратились в УФАС по Вологодской области с заявлением о нарушении действующего законодательства при принятии Постановления Главой города Вологды Постановления от 23.04.2009 N 2133 "Об утверждении оптимизированной сети маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" и проведении проверки оснований и законности конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении. Также в УФАС по Вологодской области поступило обращение исполняющего обязанности прокурора города Вологды Торхова Д.В. о даче заключения по вопросу возможности нарушения допуска организаций-перевозчиков к участию в конкурсе на право обслуживания некоторых маршрутов регулярных перевозок пассажиров на территории города Вологды.
По результатам рассмотрения обращений Комиссия по контролю в сфере размещения заказов УФАС по Вологодской области приняла решение от 29.07.2009 N 36-15-17/09 (далее - решение), которым признала Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ и выдала предписание от 29.07.2009 N 36-15-17/09 (далее - предписание).
Предписанием на Департамент возложена обязанность совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции: отменить конкурс на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" N 1 "Щетинина-Льнокомбинат". Об исполнении предписания сообщить в срок до 01.08.2009.
Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, Департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Принимая решение о частичном удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности проведения департаментом конкурса на право обслуживания маршрута N 1 и определения в извещении о проведении конкурса требования к участникам конкурса о наличии у них необходимого для обслуживания маршрута количества автобусов определенной вместимости.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы с учетом следующего.
Для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя (статья 198, часть 4 статьи 200 АПК РФ).
При этом частью 1 статьи 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возложена на орган, приявший акт.
Закон N 135-ФЗ регулирует отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления (статья 3).
Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам государственной власти и местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
При проведении торгов запрещаются действия, которые создают участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественные условия участия в торгах; органы государственной власти и местного самоуправления, выступающие в качестве организаторов торгов, не вправе вводить не предусмотренные законом ограничения доступа к участию в торгах (части 1, 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).
Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4 Закона N 135-ФЗ).
Признаком ограничения конкуренции в том числе является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Таким образом, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьями 15 и 17 Закона о конкуренции, обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.
При этом антимонопольный орган обязан доказать, что акты, действия (бездействие) органов государственной власти или местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган - подтвердить правомерность своих актов, действий (бездействия) конкретными нормами федерального закона, разрешившими данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие) (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").
В данном случае УФАС в оспариваемом решении установило нарушение Департаментом положений Закона N 135-ФЗ, выразившееся в проведении конкурса на право обслуживания маршрута регулярных городских перевозок пассажиров в городском сообщении по маршруту N 1, направленном на ограничение условий конкуренции, а именно: перераспределение перевозчиков и закрепление на прибыльных (доходных) маршрутах только тех, кто имеет большее количество автобусов с большой вместимостью.
Суд первой инстанции, признавая в указанной части решение УФАС недействительным, правомерно исходил из следующего.
В соответствии с пунктами 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
На основании Положения о Департаменте городского хозяйства администрации города Вологды, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 N 512 с учетом последующих изменений (далее - Положение N 512), Департамент является органом администрации города Вологды, уполномоченным на решение вопросов в сфере транспорта.
Пунктами 3.8.2-3.8.6 данного Положения определены полномочия Департамента, в том числе определение необходимого объема транспортной работы по оказанию транспортных услуг населению согласно утвержденным маршрутам и графикам движения городского общественного транспорта, координация работы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки транспортом общего пользования, организация разработки единой транспортной схемы городского округа и внесение ее на утверждение, проведение в установленном порядке открытых конкурсов на право обслуживания регулярных городских автобусных маршрутов.
Следовательно, Департамент является уполномоченным органом по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории города Вологды и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений.
Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, следовательно органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 14.03.2001 N 55-О, от 29.05.2007 N 345-О.
Решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132 "О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории муниципального образования "Город Вологда" таким способом регулирования выбран открытый конкурс и утверждено Положение о порядке его проведения, где одним из критериев отбора победителей названо наличие у участников достаточного количества автобусов соответствующих категориям маршрута.
Постановлением главы города Вологды от 23.04.2009 N 2133 утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" и Департаменту предписано провести конкурс в соответствии с решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132.
Проведение конкурса на осуществление регулярных городских пассажирских перевозок является способом упорядочения транспортного обслуживания населения города в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок в пределах муниципального образования путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования наиболее квалифицированных перевозчиков и организовано департаментом в рамках своей компетенции.
Порядок организации регулярных перевозок на конкурсной основе соответствует статьям 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Как обоснованно указано судом первой инстанции, сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, поскольку каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный. Целью проведения конкурса на право осуществления перевозок пассажиров на регулярных маршрутах является подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепление транспортной дисциплины на предприятиях и индивидуальных предпринимателей, удовлетворение потребностей населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания населения.
Кроме того, УФАС в ходе проверки выявлено нарушение департаментом Закона N 135-ФЗ, выразившееся в указании в разделах "Характеристика маршрута" и "Обязательные требования к претендентам на участие в конкурсе" (абзац второй) извещения о проведении конкурса требования к участникам конкурса о наличии у них необходимого для обслуживания маршрута количества автобусов определенной вместимости.
Судом установлено, что признанные не соответствующими Закону о конкуренции положения конкурсной документации относятся, прежде всего, к вопросу обеспечения безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров.
В силу статей 1 и 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) приоритетной задачей государственного регулирования в области безопасности дорожного движения является охрана жизни, здоровья и имущества граждан над экономическими результатами хозяйственной деятельности, защита общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 4 статьи 6 Закона N 196-ФЗ).
В статье 2 Закона N 196-ФЗ определено, что под безопасностью дорожного движения понимается состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.
В статьях 5 и 21 Закона N 196-ФЗ приведен перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности и мероприятий по организации дорожного движения на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемых в установленном порядке; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Следовательно, органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения.
Требования к перевозчикам и оказываемым им услугам при регулярных перевозках пассажиров закреплены в главе 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", а также в разделе II Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112.
Из содержания указанных нормативных правовых актов следует, что на регулярных маршрутах для безопасной, стабильной, своевременной перевозки граждан необходимо достаточное количество задействованных на маршруте транспортных средств определенной вместимости.
Определение конкретного количества подвижного состава транспортных средств и его вместимость применительно к маршруту N 1, произведено Департаментом на основании проектной документации по результатам проектно-изыскательских работ по разработке стратегии совершенствования и развития маршрутной транспортной сети города Вологды до 2025 года, разработанной ООО "Проектно-изыскательский институт "Облстройпроект" и подтвержденной государственной экспертизой. Результаты проектно-изыскательских работ не оспорены.
Установление подобных требований не создает другим лицам преимущественных условий участия в торгах, поскольку требования не носят персонифицированного характера и распространяют свое действие на всех без исключения возможных участников торгов. Заключение договора с победителями конкурса не создает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности иным лицам, осуществляющим перевозку пассажиров по самостоятельно разработанным маршрутам, оборудованным и согласованным в установленном порядке.
При таких обстоятельствах в действиях Департамента по проведению конкурса на право обслуживания маршрута N 1 и включению требования к участникам конкурса о наличии у них необходимого для обслуживания маршрута количества автобусов определенной вместимости отсутствует вмененное ему нарушение Закона N 135-ФЗ. Суд первой инстанции правильно применил нормы материального и процессуального права и признал решение УФАС в указанной части недействительным.
Учитывая, что предписание УФАС содержит требование об отмене конкурса на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" N 1 и основано на выводах не соответствующих Закону N 135-ФЗ, также правомерно признано недействительным.
Таким образом, судом первой инстанции полно и всесторонне исследованы материалы дела, им дана обоснованная оценка. Оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта не имеется.
Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
решение Арбитражного суда Вологодской области от 11.03.2010 по делу N А13-12897/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.
Председательствующий |
Л.Б. Мунтян |
Судьи |
И.С. Любченко |
|
И.О. Подвальный |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.