Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 сентября 2010 г. N Ф07-8335/2010 по делу N А13-15152/2009 Суд не признал в действиях департамента городского хозяйства нарушения антимонопольного законодательства при проведении конкурса на право обслуживания маршрута и установлении в качестве требований к участникам конкурса условий о наличии необходимого количества автобусов определенной вместимости и в этой части удовлетворил требования заявителя

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 1 сентября 2010 г. N Ф07-8335/2010 по делу N А13-15152/2009

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 01.09.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 24.02.2010 (судья Киров С.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2010 (судьи Кудин А.Г., Мурахина Н.В., Чельцова Н.С.) по делу N А13-15152/2009,

установил:

Департамент городского хозяйства Администрации города Вологды (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - управление, УФАС) от 29.07.2009 по делу N 45-15-17/09 о нарушении департаментом статей 15, 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и вынесенного на его основании предписания от 29.07.2009.

Определениями от 22.12.2009, 11.02.2010 в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, некоммерческое партнерство "Перевозчики пассажиров г. Вологды", муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие N 1, предпринимателей Войко Ларису Викторовну, Латош Ольгу Александровну, Башарина Александра Владимировича, Мамаева Наби Магомедовича, Ганина Александра Филофеевича, Першину Ольгу Борисовну, Котикова Владимира Гавриловича, Кушнерева Александра Андреевича, Кушнерева Владимира Александровича, Лапшова Геннадия Петровича, Львова Виктора Николаевича, Неклюдова Олега Константиновича, Румянцева Станислава Леонидовича, Ванчугова Аркадия Анатольевича, Плетнева Владимира Валентиновича, Козлова Сергея Павловича, Тысячных Сергея Алексеевича, Шимко Елену Викторовну, Уханова Евгения Владимировича, Попова Сергея Александровича, Струнина Дмитрия Евгеньевича, Баклина Сергея Анатольевича, Иванова Вячеслава Николаевича.

Решением от 24.02.2010 заявленные требования удовлетворены частично. Оспариваемое решение управления признано недействительным, не соответствующим Закону N 135-ФЗ в части признания департамента нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ в виде проведения конкурса на право обслуживания маршрута N 10 "Машиностроительная - Екимцево" и установления в качестве требований к участникам конкурса условий о наличии необходимого количества автобусов определенной вместимости. Оспариваемое предписание УФАС признано недействительным в полном объеме. На основании статьи 201 АПК РФ суд обязал антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов департамента. В удовлетворении остальной части заявленных требований департаменту отказано. Постановлением суда апелляционной инстанции от 29.04.2010 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда в части удовлетворенных требований и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права - положений пункта 17 статьи 4, статей 15, 17 Закона N 135-ФЗ, Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ). Управление указывает на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, недопустимость применения Закона N 94-ФЗ к рассматриваемым правоотношениям.

По мнению УФАС, требования, установленные в конкурсной документации (при характеристике маршрута N 10) к вместимости и количеству транспортных средств, не основаны на данных проектной документации, разработанной ООО "Проектно-изыскательский институт "Облстройпроект" (далее - ООО "ПИИ "Облстройпроект"), ограничивают доступ к участию в торгах на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" тем перевозчикам, которые желают принять участие в конкурсе, но не имеют автобусов большой вместимости и необходимого для участия в конкурсе количества автобусов.

В отзыве на жалобу департамент просит оставить ее без удовлетворения, а принятые по делу судебные акты - без изменения.

Представители участников спора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда проверена в кассационном порядке, в обжалуемой части.

Как видно из материалов дела и установлено судами, постановлением Главы города Вологды от 23.04.2009 N 2133 (далее - постановление N 2133) утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда", включающая в себя 46 маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом и 6 маршрутов регулярных перевозок пассажиров наземным электрическим транспортом. В целях реализации указанного постановления департамент в газете "Вологодские новости" от 3-9 июня 2009 года разместил извещение о проведении конкурса на право обслуживания регулярного городского автобусного маршрута N 10 "Машиностроительная - Екимцево".

Предприниматели, занятые перевозкой пассажиров автомобильным транспортом, 26.06.2009 обратились в УФАС с заявлением о проверке оснований и законности принятия постановления N 2133 и проведения конкурса. Кроме того, в управление поступило обращение исполняющего обязанности заместителя прокурора города Вологды Торхова Д.В. о выдаче заключения (в связи с условием конкурсной документации о вместимости автобусов) "по вопросу возможности нарушения установленным условием допуска организаций-перевозчиков к участию в конкурсе прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности".

По результатам рассмотрения заявления и обращения комиссия УФАС приняла решение от 29.07.2009 N 45-15-17/09, которым признала департамент нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ и выдала предписание от 29.07.2009 N 45-15-17/09.

Антимонопольный орган, помимо прочего, признал, что выставление в качестве требований к участникам конкурса условий по определенной вместимости и количеству автобусов дает отдельным участникам, имеющим автобусы большей вместимости, преимущество по отношению к другим, а также ограничивает доступ на рынок оказания услуг пассажирских перевозок тем участникам, которые не имеют как автобусов большой вместимости, так и необходимого для участия в конкурсе количества автобусов. Проведение данного конкурса нарушает статьи 8 и 37 Конституции Российской Федерации, которые гарантируют право на труд, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности.

Предписанием на департамент возложена обязанность совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции: отменить конкурс на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда" N 10 "Машиностроительная - Екимцево"; об исполнении предписания сообщить в срок до 01.08.2009.

Не согласившись с решением и предписанием УФАС, департамент обратился в арбитражный суд.

Принимая решение о частичном удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о правомерности проведения департаментом соответствующего конкурса и определения в извещении о проведении конкурса требования к участникам конкурса о наличии у них необходимого для обслуживания маршрута количества автобусов определенной вместимости. Суды констатировали соответствующие полномочия департамента (по регулированию деятельности транспортных предприятий), принципы и цели конкурсного отбора перевозчиков, исходили из приоритета безопасности дорожного движения. Вместе с тем суды указали, что заключение договоров с победителями конкурса (на муниципальных регулярных маршрутах) не создает препятствий для иных лиц, осуществляющих перевозку пассажиров по самостоятельно разработанным маршрутам, оборудованным и согласованным в установленном порядке.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, согласуются с подлежащими применению нормами материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (часть 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Наряду с установленными частью 1 названной статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Вместе с тем в статье 4 Закона N 135-ФЗ, помимо иных, закреплены следующие правовые понятия: товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункты 1, 3, 4, 7 и 17).

Таким образом, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьями 15 и 17 Закона N 135-ФЗ, обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих негативные для определенной конкурентной среды последствия либо возможность таковых.

При этом антимонопольный орган обязан доказать, что акты, действия (бездействие) органов государственной власти или местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган - подтвердить правомерность своих актов, действий (бездействия) конкретными нормами федерального закона, разрешившими данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие). Такое официальное толкование норм права изложено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

В данном случае УФАС в оспариваемом решении квалифицировало действия департамента как нарушение Закона N 135-ФЗ, выразившееся в проведении конкурса на право обслуживания маршрута регулярных городских перевозок пассажиров в городском сообщении, приводящем к перераспределению перевозчиков и закреплению на прибыльных (доходных) маршрутах только тех, кто имеет большее количество автобусов с большей вместимостью. Тем самым, по мнению антимонопольного органа, создаются дискриминационные условия доступа на рынок для тех перевозчиков, которые имеют меньшее количество автобусов меньшей вместимости.

Суд первой инстанции, признавая в соответствующей части решение УФАС недействительным, правомерно исходил из следующего.

В соответствии с пунктами 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Вместе с тем на основании Положения о департаменте городского хозяйства администрации города Вологды, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 N 512, с учетом последующих изменений, департамент является органом администрации города Вологды, уполномоченным на решение вопросов в сфере транспорта.

Пунктами 3.8.2 - 3.8.6 данного Положения определены соответствующие функции (полномочия) департамента, в том числе определение необходимого объема транспортной работы по оказанию транспортных услуг населению согласно утвержденным маршрутам и графикам движения городского общественного транспорта, координация работы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки транспортом общего пользования, разработка единой транспортной схемы городского округа и внесение ее на утверждение, проведение в установленном порядке открытых конкурсов на право обслуживания регулярных городских автобусных маршрутов.

Следовательно, департамент наделен нормативными полномочиями по регулированию транспортных вопросов. Федеральное законодательство не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, следовательно, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 14.03.2001 N 55-О, от 29.05.2007 N 345-О-О.

Решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132 "О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории муниципального образования города Вологды" таким способом регулирования выбран открытый конкурс и утверждено Положение о порядке его проведения, согласно которому одним из критериев отбора победителей названо наличие у участников достаточного количества автобусов соответствующих категориям маршрута.

Постановлением N 2133 утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования "Город Вологда"; департаменту предписано обеспечить проведение конкурсов в соответствии с решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 N 132.

Проведение конкурса на осуществление регулярных городских пассажирских перевозок является способом упорядочения транспортного обслуживания населения города в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок в пределах муниципального образования путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования наиболее квалифицированных перевозчиков и организовано департаментом в рамках своей компетенции.

Порядок организации регулярных перевозок на конкурсной основе соответствует положениям статей 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции правильно истолковал нормы права, указав, что сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, поскольку каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники конкурса равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников конкурса будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный. Целью проведения конкурса на право осуществления перевозок пассажиров на регулярных маршрутах является подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепление транспортной дисциплины на предприятиях и индивидуальных предпринимателей, удовлетворение потребностей населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания населения.

Судами установлено, что признанные УФАС не соответствующими Закону N 135-ФЗ положения конкурсной документации (в части требований к участникам конкурса о наличии у них необходимого для обслуживания маршрута количества автобусов определенной вместимости) обусловлены обеспечением безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров.

В силу статей 1 и 3 Закона N 196-ФЗ задачами государственного регулирования являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. При этом к основным принципам обеспечения безопасности дорожного движения относится приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 4 статьи 6 Закона N 196-ФЗ).

В статье 2 Закона N 196-ФЗ определено, что под безопасностью дорожного движения понимается состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.

Требования к перевозчикам и оказываемым им услугам при регулярных перевозках пассажиров закреплены в главе 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", а также в разделе II Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112.

Из содержания указанных нормативных правовых актов следует, что на регулярных маршрутах для безопасной, стабильной, своевременной перевозки граждан необходимо достаточное количество задействованных на маршруте транспортных средств определенной вместимости.

Определение количества подвижного состава транспортных средств и его вместимости применительно к маршруту N 10 произведено департаментом на основании проектной документации по результатам проектно-изыскательских работ по разработке стратегии совершенствования и развития маршрутной транспортной сети города Вологды до 2025 года, разработанной ООО "ПИИ "Облстройпроект" и подтвержденной государственной экспертизой. Результаты проектно-изыскательских работ не оспорены.

Установление таких требований не создает другим лицам преимущественных условий участия в торгах, поскольку требования не носят персонифицированного характера и распространяют свое действие на всех без исключения возможных участников торгов.

Более того, правовая позиция суда не исключает развитие конкурентной среды в условиях взаимодействия тарифных и коммерческих перевозок, ориентированного на потребителей, готовых заменить некоммерческие маршруты коммерческими. В свою очередь не исключено создание реальных предпосылок к совершенствованию дорожного движения (по различным направлениям) во благо пассажирам и с учетом целей Закона N 135-ФЗ, а равно соответствующих конституционных гарантий и прав.

При изложенном правовом регулировании и ввиду определенного круга выявленных управлением обстоятельств вмененные департаменту нарушения части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ (в действиях по проведению конкурса на право обслуживания маршрута N 10 и включению требования к участникам конкурса о наличии у них необходимого для обслуживания маршрута количества автобусов определенной вместимости) юридически несостоятельны. Такое вменение лишено правовых и фактических оснований.

Поскольку предписание УФАС содержит требование об отмене соответствующего конкурса и основано на выводах, не соответствующих Закону N 135-ФЗ, оно также правомерно признано судом первой инстанции недействительным.

Ссылка суда на положения Закона N 94-ФЗ не привела к принятию неправильного решения по существу спора.

Процессуальных оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов не имеется (части 3 и 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 24.02.2010 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2010 по делу N А13-15152/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

И.С. Любченко

Л.Б. Мунтян