Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 сентября 2010 г. N Ф07-8288/2010 по делу N А13-15975/2009 Апелляционная инстанция не нашла в действиях Департамента нарушений антимонопольного законодательства, отменила решение суда первой инстанции и удовлетворила требования заявителя о признании недействительными решения и предписания УФАС

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 7 сентября 2010 г. N Ф07-8288/2010 по делу N А13-15975/2009

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Любченко И.С., Самсоновой Л.А.,

при участии от Департамента лесного комплекса Вологодской области Кукушкина П.О. (доверенность от 28.12.2009 N 231), от Управления Федеральной антимонопольной служба по Вологодской области Кораблева А.С. (доверенность от 11.01.2010 N 1),

рассмотрев 31.08.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной служба по Вологодской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2010 по делу N А13-15975/2009 (судьи Чельцова Н.С., Кудин А.Г., Мурахина Н.В.),

установил:

Департамент лесного комплекса Вологодской области (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС, Управление) о признании недействительными решения и предписания УФАС от 27.10.2009 N 6-15/09.

Определением суда первой инстанции от 13.11.2009 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное учреждение Вологодской области "Вологодское управление сельскими лесами" (далее - ГУ ВО "Вологдасельлес", учреждение) и государственное учреждение Вологодской области "Вологодский лесхоз" (далее - Вологодский лесхоз).

Определением суда первой инстанции от 10.12.2010 по делу N А13-15975/2009 в порядке процессуального правопреемства произведена замена третьих лиц ГУ ВО "Вологодский лесхоз" и ГУ ВО "Вологдасельлес" государственным учреждением Вологодской области "Вологодское лесохозяйственное объединение" (далее - ГУ ВО "Вологдалесхоз").

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 12.02.2010 в удовлетворении заявленных требований Департамента лесного комплекса Вологодской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области отказано.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2010 решение Арбитражного суда Вологодской области от 12.02.2010 по делу N А13-15975/2009 отменено. Признаны не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и недействительными решение от 27.10.2009 N 6-15/09 и предписание от 27.10.2009 N 6-15/09, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области в отношении Департамента лесного комплекса Вологодской области. Суд апелляционной инстанции обязал Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента лесного комплекса Вологодской области.

Управление не согласилось с постановлением суда апелляционной инстанции и обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Вологодской области от 12.02.2010 по делу N А13-15975/2009 оставить в силе, а постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда отменить.

Департамент в отзыве на кассационную жалобу с изложенными в ней доводами не согласился, считает их необоснованными, просит оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения, а кассационную жалобу Управления - без удовлетворения.

ГУ ВО "Вологдалесхоз" отзыв на кассационную жалобу в суд не представило, надлежащим образом извещено о времени и месте ее рассмотрения, представителей в суд не направило, в связи с чем дело рассматривается в их отсутствие в соответствии со статьей 284 АПК РФ.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои правовые позиции.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, УФАС на основании приказа от 16.10.2008 проведено контрольное мероприятие по проверке соблюдения Департаментом антимонопольного законодательства, итоги которого изложены в акте от 14.11.2008 N 7, и в соответствии с приказом от 14.04.2009 N 86 возбуждено дело по признакам нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции).

По результатам рассмотрения дела принято решение от 27.10.2009 N 6-15/09 и выдано предписание от 27.10.2009 N 6-15/09.

Комиссия Управления вменила Департаменту нарушение части 3 статьи 15 Закона о конкуренции. Департаменту предписано - в срок до 13.11.2009 прекратить нарушение по совмещению государственных функций и функций хозяйствующих субъектов подведомственных Департаменту государственными учреждениями "Вологодский лесхоз" и "Вологодское управление сельскими лесами", в том числе прекратить взимание платы данными государственными учреждениями за осуществление подбора (отвода) лесных участков при заключении договоров купли-продажи лесных насаждений в рамках выполнения ими государственных функций (бюджетной деятельности).

Суд первой инстанции признал выводы УФАС о нарушении Департаментом части 3 статьи 15 Закона о конкуренции обоснованными.

Апелляционная инстанция не нашла в действиях Департамента нарушений антимонопольного законодательства, отменила решение суда первой инстанции и удовлетворила требования заявителя.

Кассационная инстанция изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции в силу следующего.

Согласно части 3 статьи 15 Закона о конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Из приведенной нормы следует, что для того, чтобы признать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иные органы власти, органы местного самоуправления нарушившими часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, необходимо установить в каких действиях выразилось совмещение именно этими органами властных функций и функций хозяйствующих субъектов, то есть деятельности, приносящей доход.

УФАС, вменяя Департаменту нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, указал, что Вологодский лесхоз и ГУ ВО "Вологдасельлес" оказывались лесопользователям платные услуги, финансирование которых осуществлялось в порядке статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) за счет средств бюджета. Департамент, наделив государственные учреждения полномочиями по оказанию платных услуг подбора по заявкам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей лесных насаждений, подходящих по своему породному, качественному, количественному составу, местоположению и иным характеристикам для заготовки по договору купли-продажи лесных насаждений, в том числе определение по карте их места нахождения, выезд на местность и установление координат, при организации и проведении аукционов по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений не исключил возможность использования результатов бюджетной деятельности по отводу и таксации лесосек в предпринимательской деятельности учреждений.

Вместе с тем часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции не содержит запрета на использование результатов бюджетной деятельности в предпринимательской деятельности государственных учреждений.

Согласно пункту 1.1 Положения о Департаменте лесного комплекса Вологодской области, утвержденного Постановлением Правительства Вологодской области от 29.01.2007 N 136 (в редакции постановления Правительства области от 06.11.2008 N 2134) (далее - Положение), Департамент является постоянно действующим органом исполнительной государственной власти области в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на землях лесного фонда, ведения государственного лесного реестра, осуществления государственного лесного контроля и надзора, обеспечения инвестиционного и инновационного развития лесопромышленного комплекса области.

В соответствии с пунктом 2.1 данного Положения целью деятельности Департамента как органа исполнительной государственной власти области является осуществление управленческих и административных полномочий в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства на землях лесного фонда, ведения государственного лесного реестра, осуществления государственного лесного контроля и надзора, обеспечения инвестиционного и инновационного развития лесопромышленного комплекса области.

Для достижения указанной цели в пункте 2.2 Положения закреплены осуществляемые Департаментом полномочия, одним из которых (подпункт 2.2.5) является заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение аукционов по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений.

Аналогичные нормы (пункты 1.4, 2.1, 2.2) содержались и в Положении N 136, в редакции, действовавшей до 06.11.2008, в проверяемый Управлением период 2007 - 2008 годов (далее - Положение в старой редакции).

При этом подпунктом 2.2.1 пункта 2.2. названного Положения установлено, что для достижения указанных выше целей Департамент выполняет в области лесных отношений и инвестиционного развития лесного комплекса одни из следующих функций: заключение, в том числе через подведомственные учреждения и (или) организации, договоров купли-продажи лесных насаждений и договоров аренды лесных участков в пределах полномочий, определенных лесным законодательством; организация аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка и договора купли-продажи лесных насаждений, в пределах полномочий, определенных лесным законодательством.

Пунктом 1.17 Положения предусмотрено, что Департамент не вправе заниматься предпринимательской деятельностью.

Постановлением Губернатора Вологодской области от 26.05.2008 N 203 утверждена структура Департамента лесного комплекса Вологодской области, из которой усматривается, что подведомственные государственные учреждения не входят в структуру Департамента.

Пунктом 2.2.15 Положения Департаменту предоставлено право организовывать деятельность подведомственных государственных учреждений. Согласно пункту 1.13 Положения в старой редакции Департамент осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные государственные учреждения и (или) предприятия во взаимодействии с органами исполнительной государственной власти области, территориальными органами федеральных органов исполнительной государственной власти, органами местного самоуправления.

Пунктами 1.3, 1.5 Устава ГУ ВО "Вологдасельлес" (далее - Учреждение) (новая редакция), утвержденного приказом Департамента от 17.12.2007 N 290 (т. 1 л. 142-154), учредителем Учреждения выступает Департамент лесного комплекса Вологодской области; Учреждение является некоммерческой государственной организацией и входит в систему лесной отрасли. Целями Учреждения являются обеспечение и непосредственное осуществление рационального, непрерывного и неистощительного использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства, исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного многоцелевого лесопользования в интересах Российской Федерации и Вологодской области.

Для достижения этих целей Учреждение осуществляет виды деятельности, не относящиеся к предпринимательской (деятельность, не приносящая доходов), к числу которых отнесены осуществление в установленном порядке на лесных участках, находящихся в собственности Вологодской области, и на землях лесного фонда, расположенных на территории Вологодской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, отвода и таксации лесосек для заготовки древесины гражданами и юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе: установление и обозначение на местности границ лесосек; натурное определение качественных характеристик лесных насаждений и объема древесины, подлежащей заготовке; клеймение деревьев, назначаемых в рубку; материальная оценка лесосек с определением общего объема древесины, подлежащего заготовке с распределением его на деловую и дровяную части; учет жизнеспособного подроста и молодняка ценных пород; составление плана лесосеки (пункт 2.2.1 Устава); относящиеся к предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в том числе подбор по заявкам юридических лиц лесных насаждений, подходящих по своему породному, качественному, количественному составу, местоположению и иным характеристикам для заготовки по договору купли-продажи лесных насаждений, в том числе определение по карте их места нахождения, выезд на местность и установление координат (пункт 2.2.2 Устава). Пунктом 3.3 Устава определено, что бюджетное финансирование Учреждения осуществляется по смете, утвержденной учредителем. Доходы, полученные Учреждением от использования закрепленного имущества, а также полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (в том числе от оказания платных услуг), в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов Учреждения и отражаются в доходах бюджета Вологодской области. Учреждение осуществляет обособленный учет указанных в настоящем пункте доходов (пункт 3.5 Устава).

Такие же нормы содержатся и в Уставе Вологодского лесхоза (новая редакция), утвержденном приказом Департамента от 17.12.2007 N 289 (т.1, л.129-141). Пункт 2.2.2 Устава (в редакции приказа Департамента от 28.01.2008 N 35) дополнительно относит к предпринимательской и иной приносящей доход деятельности: подбор по заявкам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей лесных насаждений, подходящих по своему породному, качественному, количественному составу, местоположению и иным характеристикам для заготовки по договору купли-продажи лесных насаждений, в том числе определение по карте их места нахождения, выезд на местность и установление координат.

Устав ГУ ВО "Вологдасельлес", утвержденный приказом Департамента от 27.07.2005 N 1 (т. 3, л. 130-150), и действовавший в 2007 году, относил к числу видов деятельности Учреждения, не относящихся к предпринимательской, - обеспечение проведения лесных аукционов,

Устав Вологодского лесхоза, утвержденный приказом Департамента от 21.12.2006 N 96 (т.4, л. 1-14), действовавший в 2007 году, относил к видам деятельности не относящимся к предпринимательской организацию в установленном порядке составления (заключения) договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений и предоставление лесопользователям лесных участков для осуществления лесопользования, выписку лесорубочных билетов и ордеров на мелкий отпуск древесины; подготовку документации по отводу и таксации участков лесного фонда; организацию и проведение аукционов по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений и договора аренды лесного участка (подпункты 2, 5, 26 пункта 2.2.1 Устава); к предпринимательским видам деятельности - оказание платных услуг и выполнение работ населению и организациям в сфере лесного хозяйства, в том числе подбор, обследование, ограничение в натуре участков лесного фонда для предоставления гражданам и юридическим лицам по всем видам использования леса (подпункт 7 пункта 2.2.2 Устава). Согласно пункту 1.12 Устава лесхоз находится в подчинении Департамента лесного комплекса Вологодской области.

Положением о Вологодском сельском лесхозе - филиале ГУ ВО "Вологдасельлес", утвержденном директором ГУ ВО "Вологдасельлес" (т. 2, л. 1-11), предусмотрено, что для достижения целей Филиал осуществляет следующие виды деятельности: не относящиеся к предпринимательской (деятельность, не приносящая доходов) осуществление в установленном порядке на лесных участках, находящихся в собственности Вологодской области, и на землях лесного фонда, расположенных на территории Вологодской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, отвода и таксации лесосек для заготовки древесины гражданами и юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе установление и обозначение на местности границ лесосек; натурное определение качественных характеристик лесных насаждений и объема древесины, подлежащей заготовке; клеймение деревьев, назначаемых в рубку; материальная оценка лесосек с определением общего объема древесины, подлежащего заготовке, с распределением его на деловую и дровяную части; учет жизнеспособного подроста и молодняка ценных пород; составление плана лесосеки (пункт 2.2.1 Положения о филиале); относящиеся к предпринимательской и иной приносящей доход деятельности - подбор по заявкам юридических лиц лесных насаждений, подходящих по своему породному, качественному, количественному составу, местоположению и иным характеристикам для заготовки по договору купли-продажи лесных насаждений, в том числе определение по карте их места нахождения, выезд на местность и установление координат (пункт 2.2.2).

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций установили, что ГУ ВО "Вологдасельлес" и Вологодский лесхоз в рамках осуществления бюджетной деятельности производят отвод и таксацию лесосек в связи с организацией и проведением аукционов по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений, подготовке и заключению таких договоров, то есть в связи с осуществлением Департаментом своих публичных правомочий. Департамент регламентирует деятельность названных учреждений.

В решении УФАС нет ссылки на то, что Департамент в нарушение лесного законодательства включил указанные виды деятельности, не приносящие доход, и виды предпринимательской деятельности в названные Уставы и Положение.

В решении от 26.07.2009 N 6-15/09 УФАС отражено, что отвод и таксация лесосек обеспечиваются органами государственной власти для заготовки древесины гражданами и юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Организация работ по отводу и таксации лесосек входит в полномочия лесничего, который является начальником районного отдела - государственного лесничества. Лесничества входят в состав Департамента в качестве структурных подразделений Департамента. Осуществление отвода и таксации лесосек производится ГУ ВО "Вологдасельлес" его Вологодским филиалом и Вологодским лесхозом в рамках их бюджетной деятельности с целью заготовки древесины гражданами и юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Данные обстоятельства установлены судом и сторонами не оспариваются.

В соответствии с пунктом 2.2.15 Положения Департамент вправе организовывать деятельность подведомственных государственных учреждений и осуществлять деятельность через подведомственные государственные учреждения и (или) предприятия, однако это само по себе не может свидетельствовать об осуществлении Департаментом функций хозяйствующего субъекта. Доказательства того, что подведомственными учреждениями взималась плата с юридических лиц и предпринимателей за работы по осуществлению подбора лесных насаждений на основании каких-либо распоряжений Департамента или с его ведома в материалах дела отсутствуют.

С учетом изложенного, кассационная коллегия поддерживает вывод суда апелляционной инстанции о том, что Управлением не установлено совмещение Департаментом как органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организацию и проведение аукционов по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений и как хозяйствующего субъекта, получающего доход от проведения работ по отводу и таксации лесосек. Какие-либо доказательства такого совмещения в решении УФАС от 27.10.2009 N 6-15/09 не приведены и в материалах дела отсутствуют.

Нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которое бы выразилось в наделении хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, как следует из текста решения Управления от 27.10.2009 N 6-15/09, Департаменту не вменяется.

Таким образом, суд апелляционной инстанции правильно указал на несоответствие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 27.10.2009 N 6-15/09.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2010 по делу N А13-15975/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

И.С. Любченко

Л.А. Самсонова