Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 сентября 2010 г. N Ф07-8474/2010 по делу N А56-85424/2009 Оспариваемое предписание Управления не обладает признаками исполнимости, противоречит как федеральному законодательству, так и законодательству субъекта РФ, в связи с чем выводы апелляционного суда о законности и исполнимости предписания антимонопольного органа кассационная инстанция считает ошибочными

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 6 сентября 2010 г. N Ф07-8474/2010 по делу N А56-85424/2009

ГАРАНТ:

См. также постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 октября 2011 г. N Ф07-8474/10 по делу N А56-85424/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 сентября 2010 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Мунтян Л.Б. и Самсоновой Л.А.,

при участии от Правительства Санкт-Петербурга Герр Н.С. (доверенность от 14.01.2010 N 07-125/21), комитета по строительству Правительства Санкт-Петербурга Герр Н.С. (доверенность от 16.08.2010 N 16-7842/10-исх), Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" Левых Е.А. (доверенность от 01.03.2010 N 11/03), комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга Шустовой Д.Н. (доверенность от 29.12.2009 N 33233-42), общества с ограниченной ответственностью "Донк" Козиной Н.М. (доверенность от 21.09.2009 N 66/09), закрытого акционерного общества "Меткон" Пакконен И.И. (доверенность от 01.07.2010),

рассмотрев 30.08.2010 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Правительства Санкт-Петербурга, комитета по строительству Правительства Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" и общества с ограниченной ответственностью "Донк" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2010 по делу N А56-85424/2009 (судьи Савицкая И.Г., Лопато И.Б., Тимошенко А.С.),

установил:

Правительство Санкт-Петербурга, комитет по строительству Правительства Санкт-Петербурга (далее - Комитет по строительству) и Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций" (далее - Учреждение) обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - Управление) от 09.09.2009 по делу N К03-88/09 о нарушении заявителями части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции").

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, привлечены комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее - КУГИ), общество с ограниченной ответственностью "Донк" (далее - ООО "Донк"), закрытое акционерное общество "Меткон" (далее - ЗАО "Меткон").

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.03.2010 (судья Хохлов Д.В.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2010 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении требований заявителям отказано.

В кассационных жалобах Правительство Санкт-Петербурга, Комитет по строительству, Учреждение и ООО "Донк" просят отменить постановление от 17.05.2010 и оставить в силе решение от 04.03.2010, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права - части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", статей 22 и 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статей 1 и 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГСК РФ). По мнению подателей жалобы, действующее законодательство не содержит обязанности органов власти о предоставлении земельных участков в аренду для проведения изыскательских работ путем проведения торгов, а иные условия и порядок предоставления земельного участка ООО "Донк" соблюдены. В жалобах указано на неисследованность антимонопольным органом в установленном порядке товарного рынка, неверное установление его продуктовых и географических границ, отсутствие анализа оценки и состояния конкурентной среды на товарном рынке, а также на ошибочный вывод суда апелляционной инстанции о наличии конкурентных отношений между ЗАО "Меткон" и ООО "Донк" на рынке инвестиционно-строительных услуг.

В судебном заседании представители Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по строительству, Учреждения и ООО "Донк" поддержали доводы кассационных жалоб, а представитель ЗАО "Меткон" возражал против их удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.

Представитель КУГИ поддержал позицию подателей жалоб, изложив ее в письменных объяснениях по делу.

Управление о времени и месте судебного разбирательства извещено надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились. В суд кассационной инстанции направлено ходатайство об отложении судебного заседания в связи с невозможностью присутствия представителя Управления по причине нахождения в ежегодном отпуске.

Суд кассационной инстанции, рассмотрев ходатайство Управления и заслушав мнение иных лиц, участвующих в деле, в соответствии с положениями статьи 158 АПК РФ в удовлетворении ходатайства Управлению отказал.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что между ЗАО "Меткон" и КУГИ был заключен договор аренды земельного участка от 04.03.1998 N 08-ЗК-00662 сроком действия до 04.03.2001, предметом которого являлся земельный участок, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, Таллиннское шоссе, дом 151, площадью 9 657,4 кв.м, предназначенный для производственных целей.

Впоследствии между ЗАО "Меткон" и КУГИ заключены договоры аренды от 24.01.2003 N 08-ЗК-00186 (срок действия до 23.01.2006) и от 05.04.2005 N 08-ЗК-00662 (срок действия до 04.03.2006), предметами которых выступили:

- земельный участок с кадастровым номером 78:8521:1006, расположенный по адресу Санкт-Петербург, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 13, (строительная площадка у дома 151), площадью 3 310 кв.м., для использования под автосервисный комплекс и торговый павильон;

- земельный участок с кадастровым номером 78:8521:1003, расположенный по адресу Санкт-Петербург, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 12 (возле дома 151), площадью 9 660 кв.м. для использования под гостиничное хозяйство, оздоровительный центр, кафе, коммунальное хозяйство, торговую деятельность, производственную деятельность, складскую деятельность, автосервис.

С целью выделения из общего состава территории зоны Д1 (многофункциональная общественно-деловая застройка) с функциональным назначением производственной зоны земельного участка общей площадью 10 816 кв.м на базе земельных участков с кадастровыми номерами 78:8521:1006 и 78:8521:1003, его формирования, изменения функционального назначения и размещения на нем комплекса в составе гостиничного хозяйства, оздоровительного центра, кафе, коммунального хозяйства, торговой деятельности и автосервиса, ЗАО "Меткон" получило согласование Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга о возможности изменения функционального назначения земельного участка (письмо от 05.05.2006 N 1-1-7695/23961(05)) и обратилось в Учреждение с заявлением о предоставлении ЗАО "Меткон" земельного участка общей площадью 10 816 кв.м (объединенные земельные участки 12 и 13) для строительства гостиничного комплекса.

Распоряжением Комитета по строительству от 29.11.2006 N 385 ЗАО "Меткон" разрешено заняться подготовкой проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной Таллиннским шоссе, дорогой N 863, Гатчинским направлением железной дороги и Рабочей улицей в срок до 20.06.2007.

В процессе подготовки документации, необходимой для предоставления объекта недвижимости, расположенного по адресу Санкт-Петербург, Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, дом 151 для строительства Учреждение обратилось в компетентные органы с обращениями, по результатам рассмотрения которых получило ряд заключений и согласований.

На основании полученных документов Учреждение подготовило сводное заключение от 26.02.2007 N 4/1978/07 о предоставлении земельного участка, расположенного по адресу Санкт-Петербург, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 1, для строительства в соответствии с разрешенными видами использования. В заключении отражено, что заявление в части строительства на участке, исключающем земельный участок, принадлежащий на праве частной собственности ООО "ПМК-2", подлежит дальнейшему рассмотрению в соответствии с разделом 3 Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 N 1592 (далее - Положение N 1592), а также что данный земельный участок может быть включен в перечень объектов недвижимости, в отношении которых планируется проведение торгов на право строительства и реконструкции, либо конкурса на право подготовки документации для проведения торгов.

По факту получения ЗАО "Меткон" требуемых согласований Комитет по инвестициям и стратегическим проектам, в ведении которого находятся вопросы развития гостиничной и туристической инфраструктуры, письмом от 30.09.2007 N 01-20 обл/07й, Администрация Красносельского района Санкт-Петербурга письмом от 08.05.2007 N 25/1198, а также муниципальный Совет муниципального округа N 42 Санкт-Петербурга письмом от 19.07.2007 N 32/07, ходатайствовали о согласовании целевого предоставления ЗАО "Меткон" земельного участка для строительства гостиничного комплекса.

В апреле 2007 года на письме Комитета по инвестициям и стратегическим проектам от 30.09.2007 N 01-20 обл/07й Губернатором Санкт-Петербурга учинена резолюция: "Вахмистрову Д.И. Примите решение в установленном порядке".

В письме от 17.05.2007 N 14-4445/07 Комитет по строительству сообщил ЗАО "Меткон", что в результате исполнения поручения вице-губернатора Санкт-Петербурга А.И. Вахмистрова установлена невозможность предоставления ЗАО "Меткон" испрашиваемого земельного участка целевым назначением для строительства гостиничного комплекса, поскольку названный объект недвижимости включен в утвержденный план торгов 2007 года (дополнительный перечень от 01.03.2007 N 1, поручение Губернатора Санкт-Петербурга).

В период подготовки ЗАО "Меткон" документов для получения испрашиваемого земельного участка для строительства гостиницы, ООО "Донк" обратилось к Губернатору Санкт-Петербурга с письмом от 20.10.2006 N 245 об оказании содействия в целевом предоставлении земельного участка, расположенного по адресу Санкт-Петербург, Красносельский административный район, юго-западнее пересечения Таллиннского шоссе и Рабочей улицей в районе дома N 151, для проектирования и строительства торгового комплекса.

Губернатор Санкт-Петербурга поручила вице-губернатору Вахмистрову А.И. принять по поступившему заявлению решение в установленном порядке, на что письмом от 28.11.2006 вице-губернатор уведомил Губернатора Санкт-Петербурга о невозможности предоставления земельного участка целевым назначением ООО "Донк" со ссылкой на ранее данное поручение осуществлять предоставление прав на реализацию инвестиционных проектов по созданию объектов, функциональное назначение которых связано с торговлей, общественным питанием, продажей автомобилей и оказанием сопутствующих услуг, исключительно на торгах аналогично подходу, применяемому в отношении автозаправочных станций. Данный ответ вице-губернатора послужил основанием для поручения Губернатором Санкт-Петербурга проведения торгов и снятия вопроса с контроля.

В ноябре 2006 года ООО "Донк" обратилось в Учреждение с заявлением о предоставлении ему земельного участка, расположенного по адресу юго-западнее пересечения Таллиннского шоссе и Рабочей улицы в районе дома N 151, общая площадь которого составляет 31 000 кв.м (включает в себя земельные участки с кадастровыми номерами 78:8521:1006 и 78:8521:1003) для строительства многофункционального торгового комплекса.

С целью подготовки документации, необходимой для предоставления объекта недвижимости для строительства, Учреждение произвело ряд действий, направленных на получение требуемых заключений и сведений, в частности, сведений, отраженных в письме КЗРиЗ от 24.04.2007 N 24230/К (площадь испрашиваемого участка составляет 22 324 кв.м. и в него входят земельные участки с кадастровыми номерами 78:8521:1003, 78:8521:1006 и 78:8521:1001); в письме КУГИ от 05.07.2007 N 15806-13, в письме Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 27.08.2007 N 2-6366, в письме Администрации Красносельского района Санкт-Петербурга от 16.02.2007 N 04-882/06-1-0.

18.12.2006 ООО "Донк" повторно обратилось к губернатору с просьбой о целевом предоставлении испрашиваемого земельного участка, мотивировав это наличием положительного заключения исполнительных органов власти, выполнением действий по сбору необходимых документов и проведением работ по корректировке границ земельного участка в части исключения из его состава участка, находящегося в собственности иного лица. Резолюцией от 16.02.2007 Губернатор поручила вице-губернатору повторно рассмотреть данный вопрос.

10.07.2007 в Комитете по строительству состоялось совещание по вопросу подготовки для ООО "Донк" проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о проведении изыскательских работ на участке, расположенном по адресу: Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 1 (юго-западнее пересечения с Рабочей улицей), по результатам которого принято решение рекомендовать рассмотреть представленный проект соответствующего постановления на совещании у вице-губернатора.

На совещании у вице-губернатора Санкт-Петербурга, состоявшемся 12.07.2007, по вопросу согласования проектов постановлений, подлежащих последующему рассмотрению на заседании Правительства Санкт-Петербурга, проект постановления о предоставлении ООО "Донк" земельного участка для проведения изыскательских работ был согласован. Одновременно к сведению принята позиция КУГИ о целесообразности проведения торгов в отношении спорного земельного участка.

Распоряжением КГА от 30.07.2007 N 2173 ООО "Донк" разрешено заняться подготовкой проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной Таллиннским шоссе, границей земельного участка (8), границей отвода Октябрьской железной дороги, границей функциональной зоны Д1, Рабочей улицей в Красносельском районе Санкт-Петербурга в срок до 01.08.2008. Распоряжение Комитета по строительству от 29.11.2006 N 385 признано утратившим силу.

В августе 2007 года Комитет по строительству сообщил ЗАО "Меткон", что причиной целевого предоставления ООО "Донк" испрашиваемого земельного участка явилось установление нецелесообразности проведения торгов по исследуемому адресу, поскольку это требовало решения имущественно-правовых вопросов с собственниками и арендаторами земельных участков, входящих в его состав. Внимание ЗАО "Меткон" также обращено на то, что на момент принятия решения о невозможности подготовки документации для проведения торгов поручение Губернатора Санкт-Петербурга от 03.04.2007 о целевом предоставлении ЗАО "Меткон" испрашиваемого участка закрыто и снято с контроля. Кроме того, ООО "Донк" взяло на себя обязательство по решению имущественно-правовых вопросов с собственниками и арендаторами земельных участков, входящих в него.

16.10.2007 на совещании Правительства Санкт-Петербурга принят проект постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении ООО "Донк" земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Красносельский район, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, участок 1 (юго-западнее пересечения с Рабочей улицей), кадастровый номер 78:40:8521:19, площадь 22 324 кв.м для проведения изыскательских работ.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.10.2007 N 1343 спорный земельный участок предоставлен ООО "Донк" под соответствующие цели, во исполнение которого КУГИ и ООО "Донк" заключили договор аренды земельного участка для проведения изыскательских работ от 07.12.2007 N 08/ЗКИ-000077 сроком действия до 30.10.2008.

Полагая, что действия органов исполнительной власти по предоставлению ООО "Донк" земельного участка нарушают антимонопольное законодательство, создавая неравные условия деятельности на товарном рынке отдельному хозяйствующему субъекту, ЗАО "Меткон" обратилось в Управление.

В ходе проверочных мероприятий Управление установило, что ЗАО "Меткон" осуществляет деятельность на рынке гостиничных услуг, а основным видом деятельности ООО "Донк" является подготовка строительного участка, строительство зданий и сооружений. Оба хозяйствующих субъекта в 2006 - 2007 годах претендовали на целевое получение земельных участков, расположенных по адресу Санкт-Петербург, Старо-Паново, Таллиннское шоссе, (юго-западнее пересечения с Рабочей улицей) участок 1 и участки 12, 13, которые лежат в границах участка 1, для чего проходили процедуру получения разрешительных и согласовательных документов, предусмотренную Положением N 1592.

На основе анализа приведенных обстоятельств Управление пришло к выводу о том, что ЗАО "Меткон" и ООО "Донк" являются "конкурентами на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) за право аренды земельного участка, а также потенциальными конкурентами на рынке гостиничных услуг.

Оценив процедуру согласования государственными органами власти решения о целевом предоставлении земельного участка ООО "Донк" и последующее заключение договора аренды на испрашиваемый участок наряду с отказом ЗАО "Меткон" в предоставлении земельных участков 12 и 13, Управление сделало вывод, что действиями органов исполнительной власти Санкт-Петербурга созданы неравные условия конкурирующим хозяйствующим субъектам по форме и по порядку прохождения процедур согласования и получения исследуемого земельного участка.

Решением Управления от 09.09.2009 по делу N К03-88/09 в действиях Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по строительству, а также Учреждения признаны нарушения части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", выразившиеся в недопущения конкуренции на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) при предоставлении ООО "Донк" испрашиваемого земельного участка для проведения изыскательских работ в целях определения возможности строительства торгового комплекса, а также в ограничении конкуренции на рынке гостиничных услуг, путем непредоставления ЗАО "Меткон" испрашиваемого земельного участка для проведения изыскательских работ в целях определения возможности строительства гостиничного комплекса.

На основании решения Управление выдало органам исполнительной власти Санкт-Петербурга предписание от 09.09.2009 об устранении нарушений антимонопольного законодательства путем совершения действий в соответствии с полномочиями каждого государственного органа и организации, направленных на обеспечение конкуренции, для чего:

- выделить из земельного участка, предоставленного ООО "Донк" постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.10.2007 N 1343 земельный участок, на который подало инвестиционное предложение ЗАО "Меткон" (заявление в Учреждение от 15.05.2006);

- предоставить земельный участок в соответствии с заявлением от 15.05.2006 ЗАО "Меткон" целевым назначением с учетом возможности предоставления государственной помощи (преференции) ЗАО "Меткон", как субъекту малого предпринимательства, либо выставить его на торги, предусмотрев включение в условия торгов пункта об обязательстве для победителя торгов разместить по указанному адресу гостиницу.

Не согласившись с принятыми антимонопольным органом ненормативными актами, Правительство Санкт-Петербурга, Комитет по строительству и Учреждение обратились в арбитражный суд с заявлением о признании решения и предписания Управления незаконными.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования заявителей, сделал вывод о недоказанности Управлением наличия условий, необходимых для квалификации поведения заявителей как нарушение части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции". Суд указал на то, что действующее законодательство не предусматривает обязательность организации торгов при предоставлении земельного участка в целях проведения изыскательских работ на срок, не превышающего одного года. Также суд указал, что негативные последствия для конкурентной среды ошибочно оценены Управлением применительно к рынку инвестиционно-строительных работ, поскольку земельный участок испрашивался ЗАО "Меткон" для целей, связанных со строительством гостиничного комплекса, а ООО "Донк" претендовало на земельный участок для строительства торгового комплекса. Кроме того, суд сделал вывод, что антимонопольный орган вторгся в исключительную компетенцию государственного органа исполнительной власти по распоряжению объектами государственной собственности.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, сделал вывод о том, что антимонопольным органом правильно определены временные и продуктовые границы товарного рынка, поскольку конкуренция имеет место не на самом рынке инвестиционно-строительных услуг, а на стадии входа на этот рынок, и заключается в соперничестве за право заключения договора аренды земельного участка. Суд согласился с позицией Управления, что государственные органы предоставили земельный участок с нарушением действующего законодательства, чем поставили ООО "Донк" в преимущественное положение и создали неравные условия получения хозяйствующими субъектами земельного участка. Суд указал, что заявители, заведомо зная о наличии второго претендента на земельный участок, незаконно проигнорировали его заявление при решении вопроса о предоставлении земельного участка ООО "Донк".

Кассационная инстанция, заслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, полагает, что жалобы подлежат удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что для квалификации актов и действий органов власти по части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" необходимо одновременное наличие двух условий: антимонопольным органом должно быть доказано, что такие акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и государственным органом не может быть указана конкретная норма закона, в силу которой соответствующие акты, действия (бездействия) могут быть признаны допустимыми.

Понятие "конкуренция" определено пунктом 7 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Из материалов дела следует, что Управление, принимая оспариваемое решение, указало на наличие между ООО "Донк" и ЗАО "Меткон" конкурентных отношений на рынке инвестиционно-строительных услуг за право аренды земельного участка, а также потенциальных конкурентных отношений на рынке гостиничных услуг, что противоречит фактическим обстоятельствам дела. Так, названные лица испрашивали у государственного органа, полномочного распоряжаться спорным земельным участком, право на его предоставления с целью проведения изыскательских работ для различных целей - строительства гостиничного комплекса (ЗАО "Меткон") и проектирования и строительства торгового комплекса (ООО "Донк"), в связи с чем правомерен вывод суда первой инстанции о том, что негативные последствия для конкурентной среды ошибочно оценивались антимонопольным органом применительно к рынку инвестиционно-строительных работ.

Под товарным рынком понимается сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 4 Закона "О защите конкуренции").

Из оспариваемого ненормативного акта не усматривается, что в ходе производства по антимонопольному делу Управлением надлежащим образом исследован и определен товарный рынок, на котором, по мнению антимонопольного органа, ЗАО "Меткон" и ООО "Донк" являются конкурентами. Так, географические границы товарного рынка ограничены в решении Управления территорией спорного земельного участка, однако с точки зрения единых правил инвестирования в границах субъекта Российской Федерации невозможно признать верно установленными географические границы инвестиционно-строительного рынка в пределах одного земельного участка, либо в пределах одного квартала.

Кроме того, из содержания оспариваемого решения следует, что предметом исследования антимонопольным органом являлся не рынок и не отношения конкуренции, а ряд административных процедур, осуществляемых исполнительными органами государственной власти в рамках применения Положения N 1592, в то время как Закон "О защите конкуренции" прямо устанавливает полномочия антимонопольного органа по проведению проверки соблюдения антимонопольного законодательства.

При этом, ограничившись исследованием сложившихся в определенный временной период правоотношений, антимонопольный орган не привел достаточных оснований и норм, в силу которых действия государственных органов не могут быть признаны допустимыми и совершенными в рамках предоставленных полномочий.

Согласно пункту 1 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (пункт 2 статьи 607 ГК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 ЗК РФ, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом Российской Федерации.

Земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка (пункт 7 статьи 22 ЗК РФ).

Вопросы, связанные с выполнением изыскательских работ, урегулированы статьей 47 ГСК РФ, согласно которой инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства выполняются в целях получения материалов о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, необходимых для разработки решений относительно такой территории.

Вследствие специфики названной деятельности предоставление земельного участка для инженерных изысканий не связано с изъятием такого участка из владения других лиц и не влечет обязательную последующую передачу участка для целей строительства.

Таким образом, предоставление земельного участка для проведения изыскательских работ не может повлиять на возможные конкурентные отношения на рынке инвестиционно-строительных услуг, поскольку законодатель разделяет понятия "договор аренды земельного участка с целью проведения изыскательских работ" и "договор аренды земельного участка с целью проектирования и строительства" (статьи 22, 30 ЗК РФ, статьи 1, 47, 52 ГСК РФ).

В то же время, ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни какие-либо иные нормативные правовые акты (в том числе Закон Санкт-Петербурга N 282-43 от 17.06.2004 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга для строительства и реконструкции"), не регламентируют порядок предоставления в аренду земельных участков для проведения изыскательских работ (независимо от количества заявок) через обязательное проведение торгов на право заключения договоров аренды для этих целей.

С учетом изложенного не могут быть признаны законными и обоснованными выводы антимонопольного органа, которые суд апелляционной инстанции признал правомерными, о том, что действия заявителей, совершенные в рамках исследуемых правоотношений, недопустимы в пределах действующего земельного законодательства, а потому суд первой инстанции правильно признал незаконным оспариваемое решение антимонопольного органа.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу выдается предписание, которое подлежит исполнению в установленный им срок (статьи 50 и 51 Закона "О защите конкуренции").

Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права и обязывая соответствующий государственный орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиваться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными и нормативными актами в целях восстановления нарушенных прав. Исходя из названных целей, предписания антимонопольного органа на момент их выдачи должны обладать характером исполнимости.

Из материалов дела усматривается, что на момент выдачи оспариваемого предписания действовал и действует Закон Санкт-Петербурга N 29-10 от 16.02.2009 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", в силу положений которого спорный земельный участок находится в зоне, где разрешенное использование земельного участка возможно только под объекты торговли, промышленности и складского назначения (статьи 1, 4 и 36 названного закона).

Следовательно, оспариваемое предписание Управления не обладает признаками исполнимости, противоречит как федеральному законодательству, так и законодательству субъекта Российской Федерации, в связи с чем выводы апелляционного суда о законности и исполнимости предписания антимонопольного органа кассационная инстанция считает ошибочными.

При этом вывод суда первой инстанции о том, что антимонопольный орган вторгся в исключительную компетенцию государственного органа исполнительной власти по распоряжению объектами государственной собственности, правомерен в силу следующего.

В соответствии со статьей 209 ГК РФ полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом принадлежат его собственнику, следовательно, осуществление волеизъявления на передачу имущества в аренду, составляющее полномочие по распоряжению имуществом, включая определение цели и способа использования переданного в аренду имущества, принадлежит в данном случае исполнительным органам власти Санкт-Петербурга. Предписывая предоставить ЗАО "Меткон" конкретный земельный участок, а также определяя цель его предоставления (строительство гостиницы), способ предоставления (целевым назначением с учетом возможности предоставления преференций либо на торгах), антимонопольный орган вышел за рамки своей компетенции и не учел, что размещение гостиниц на исследуемом земельном участке не предусмотрено (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 06.07.2004 N 1268 "О программе размещения объектов гостиничной инфраструктуры в Санкт-Петербурге").

На основании изложенного, учитывая отсутствие оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ для направления дела на новое рассмотрение, кассационная инстанция, проверяя законность принятых по делу судебных актов, исходя из полномочий, установленных пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ, считает, что постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции оставлению без изменения.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2010 по делу N А56-85424/2009 отменить.

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.03.2010 по делу N А56-85424/2009 оставить в силе.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу в пользу общества с ограниченной ответственностью "Донк" 1000 руб. судебных расходов, понесенных в связи с рассмотрением дела в суде кассационной инстанции.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Донк" из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение дела в арбитражном суде кассационной инстанции по платежному поручению от 08.07.2010 N 208.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

Л.Б. Мунтян

Л.А. Самсонова