Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 ноября 2010 г. N Ф07-10814/2010 по делу N А21-1847/2010 Дело по заявлению об отмене нормативного акта органа местного самоуправления как нарушающего законодательство направлено на новое рассмотрение, поскольку вывод суда первой инстанции о том, что постановление вынесено Администрацией в пределах ее полномочий, является недостаточно обоснованным

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 8 ноября 2010 г. N Ф07-10814/2010 по делу N А21-1847/2010

ГАРАНТ:

См. также постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 июля 2011 г. N Ф07-10814/10 по делу N А21-1847/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Тарасюка И.М., судей Кирейковой Г.Г., Кустова А.А.,

рассмотрев 03.11.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Черняховский мясокомбинат" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 30.07.2010 по делу N А21-1847/2010 (судьи Сычевская С.Н., Генина С.В., Залужная Ю.Д.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Черняховский мясокомбинат" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об обязании главы администрации муниципального образования "Черняховское городское поселение" (далее - Администрация) и муниципального унитарного предприятия "Черняховский водоканал" (далее - Водоканал) прекратить нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившиеся в совершении согласованных действий, направленных на недопущение, ограничение и устранение конкуренции при расчетах и установлении для предприятий нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации; об отмене постановления Администрации от 25.09.2009 N 61 "О допустимых концентрациях загрязняющих веществ, находящихся в сточных водах абонентов, сбрасываемых в централизованную систему канализации Черняховского городского поселения" (далее - Постановление N 61) как нарушающего законодательство; об отмене предупреждения Водоканала от 03.03.2010 о тампонировании канализационного выпуска Общества.

Протокольным определением от 22.04.2010 требование об отмене предупреждения Водоканала от 03.03.2010 выделено в отдельное производство.

Определением от 27.05.2010 в порядке статьи 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по ходатайству Общества произведена замена главы Администрации на Администрацию.

До принятия судом решения по делу Общество уточнило заявленные требования и просило обязать Администрацию и Водоканал прекратить нарушения статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в совершении согласованных действий, направленных на недопущение, ограничение и устранение конкуренции при расчетах и установлении для предприятий нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации, и отменить Постановление N 61 как нарушающее законодательство.

Решением от 30.07.2010 в удовлетворении заявления Общества отказано.

В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а также на несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, просит отменить решение полностью или в части и либо передать дело на новое рассмотрение в тот же суд, либо принять по делу новый судебный акт, либо прекратить производство по делу на основании пункта 1 части первой статьи 150 АПК РФ, так как Постановление N 61 уже утратило силу.

По мнению подателя жалобы, Постановление N 61 принято Администрацией за пределами ее полномочий, установленных статьями 34, 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьей 5 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон N 210-ФЗ) и уставом муниципального образования "Черняховское городское поселение" (далее - МО).

Общество полагает, что в нарушение требований пункта 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 N 167 (далее - Правила N 167), и пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.1995 N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" нормативы, предусмотренные Постановлением N 61, необоснованны, что свидетельствует о согласованных действиях Администрации и Водоканала, запрещенных статьей 16 Закона N 135-ФЗ.

По мнению заявителя, представленные им суду расчеты и пояснения являются достаточными доказательствами нарушения Постановлением N 61 прав и законных интересов Общества в сфере экономической деятельности, так как необоснованное повышение платежей за водоотведение ведет к повышению себестоимости готовой продукции Общества, а следовательно, к снижению ее конкурентоспособности, вытеснению с товарных рынков, снижению объемов производства и последующему сокращению рабочих мест. Кроме того, податель жалобы указывает, что тампонирование Водоканалом его канализационного выпуска повлечет за собой убытки для Общества в размере 1 400 000 руб. за сутки простоя производства.

Стороны о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании постановления правительства Калининградской области от 25.09.2007 N 563 "О порядке взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов Калининградской области" (далее - Постановление области N 563), статьи 42 устава МО и с учетом обращения директора Водоканала Администрация 25.09.2009 приняла Постановление N 61, которым установлены допустимые концентрации загрязняющих веществ, находящихся в сбрасываемых в централизованную систему канализации МО сточных водах абонентов, согласно приложению (пункт 1). Пунктом 2 Постановления N 61 Водоканалу рекомендовано организовать взимание платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в централизованную систему канализации в порядке, установленном Постановлением области N 563.

Постановление N 61 опубликовано в региональной газете "Право знать" от 29.09.2009 N 75 (1132).

Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением (с учетом уточнения требований и замены одной из сторон), ссылаясь на статью 16 Закона N 135-ФЗ, статьи 17, 34, 35 Закона N 131-ФЗ, статью 5 Закона N 210-ФЗ.

Заявитель указывает, что Постановление N 61 принято Администрацией за пределами ее полномочий, установленных Законами N 131-ФЗ и N 210-ФЗ и уставом МО.

Ссылаясь на то, что МО представляет собой вновь образованное муниципальное образование, а Водоканал является унитарным предприятием муниципального образования "Черняховский муниципальный район" (далее - Район), органы местного самоуправления которого осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на территории МО на день его создания, Общество считает, что согласно пункту 4 части первой статьи 17 и части пятой статьи 34 Закона N 131-ФЗ нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод, подлежащие применению Водоканалом на территории МО, в данном случае должны утверждаться органами местного самоуправления Района, по крайней мере до урегулирования вопросов правопреемства муниципальными правовыми актами МО.

По мнению заявителя, принятие Администрацией Постановления N 61 исходя из заведомо заниженных величин, представленных Водоканалом, который заинтересован в компенсации своих производственных расходов за счет абонентов, свидетельствует о согласованных действиях Администрации и Водоканала, что запрещено статьей 16 Закона N 135-ФЗ.

Заявитель считает, что Постановлением N 61 нарушены его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, поскольку необоснованное повышение на 43,9% платежей за водоотведение ведет к повышению себестоимости готовой продукции Общества, а следовательно, к снижению ее конкурентоспособности, вытеснению с товарных рынков, снижению объемов производства и последующему сокращению рабочих мест. По утверждению заявителя, тампонирование Водоканалом его канализационного выпуска при отказе Общества от расчетов за услуги водоотведения по нормативам, установленным Постановлением N 61, повлечет за собой убытки для Общества в размере 1 400 000 руб. за сутки простоя производства. Общество представило в материалы дела расчет стоимости целодневного (целосменного) простоя при отключении водоснабжения, а также сравнительные расчеты размеров платы за сброс загрязняющих веществ в 2008 и 2009 годах.

Возражая против удовлетворения заявления, Администрация ссылается на его необоснованность по праву.

Водоканал не представил письменный отзыв на заявление Общества.

После подачи в арбитражный суд настоящего заявления Общества постановлением Администрации от 07.06.2010 N 259, опубликованным региональной газете "Право знать" от 11.06.2010 N 43 (1202), Постановление N 61 признано утратившим силу.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении настоящего заявления, пришел к выводу, что Постановление N 61 принято Администрацией в пределах предоставленных ей полномочий.

Не установив несоответствия Постановления N 61 закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции указал на отсутствие в деле доказательств нарушения Постановлением N 61 прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также на недоказанность наличия каких-либо запрещенных статьей 16 Закона N 135-ФЗ согласованных действий Администрации и Водоканала при расчете и установлении нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, утвержденных Постановлением N 61.

Приняв во внимание то, что Постановление N 61 утратило силу к моменту рассмотрения дела по существу, суд первой инстанции не нашел оснований для признания его недействующим в силу частей второй и пятой статьи 195 АПК РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, кассационная инстанция установила следующее.

Согласно абзацу первому статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Как разъяснено в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании в случаях, предусмотренных законом, нормативного акта органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В соответствии с частью первой статьи 192 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого органом местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как видно из материалов дела, Постановлением N 61 установлены допустимые концентрации загрязняющих веществ, находящихся в сбрасываемых в централизованную систему канализации МО сточных водах абонентов, без указания конкретных потребителей, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения по оказанию данных услуг.

Таким образом, Постановление N 61 является нормативным правовым актом органа местного самоуправления и при принятии к производству судом заявления Общества о его оспаривании не нарушены правила о подведомственности (статья 29, часть третья статьи 191 АПК РФ, статья 78 Закона N 131-ФЗ).

Согласно пункту 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать. Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению (пункт 1 части первой статьи 150 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 3.4 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 N 182-О положения пункта 1 части первой статьи 150 АПК РФ во взаимосвязи с его статьей 192 и частью пятой статьи 195 - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного процессуального регулирования - предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.

С учетом изложенного и принимая во внимание в совокупности все доводы заявителя, кассационная инстанция считает, что заявление Общества подлежит рассмотрению по существу. Из этого исходил и суд первой инстанции.

В силу части четвертой статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (часть пятая статьи 194 АПК РФ).

Пункт 4 части первой статьи 14 Закона N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления N 61) относит к вопросам местного значения городского поселения организацию водоснабжения и водоотведения населения в границах поселения.

Согласно пункту 4.1 части первой статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений обладают полномочиями по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро-теплоснабжения).

По вопросам, отнесенным в соответствии со статьей 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов (часть первая статьи 17 Закона N 131-ФЗ).

Основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, установлены Законом N 210-ФЗ.

В соответствии с пунктом 7 части второй статьи 5 Закона N 210-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления N 61) органы местного самоуправления устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем, потребляют более 80 процентов (в натуральном выражении) товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса (часть третья статьи 5 Закона N 210-ФЗ).

Пункт 61 Правил N 167 предусматривает установление нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод органами местного самоуправления.

Таким образом, упомянутые нормы права относят вопросы установления на территории муниципального образования тарифов (нормативов) на услуги водоотведения (сброса), в том числе по составу сточных вод, к ведению органов местного самоуправления в целом, без конкретизации их видов и компетенции.

Частью первой статьи 34 Закона N 131-ФЗ установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

При этом в Законе N 131-ФЗ перечислен только ряд вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (часть десятая статьи 34), с указанием, что иные полномочия этих органов определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть десятая статьи 35 названного Федерального закона

В силу статьи 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения уставом муниципального образования.

В обоснование настоящего заявления Общество ссылается, в частности, на то, что Постановление N 61 принято Администрацией за пределами ее полномочий, установленных уставом МО.

Из материалов дела не усматривается, что суд первой инстанции исследовал устав МО в целях установления полномочий Администрации. В материалах дела этот устав отсутствует.

Закон Калининградской области от 07.03.2006 N 710 "О правовом регулировании вопросов местного самоуправления на территории Калининградской области", на который суд первой инстанции сослался в обжалуемом решении, не содержит перечня полномочий каждого из органов, входящих в структуру органов местного самоуправления.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Закона следует читать как "N 730"

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что Постановление N 61 вынесено Администрацией в пределах ее полномочий, является недостаточно обоснованным.

Кроме того, суд первой инстанции не рассмотрел по существу довод заявителя о несоответствии Постановления N 61 нормам абзаца четвертого части второй статьи 34 Закона N 131-ФЗ, не дал оценки представленному Обществом расчету стоимости целодневного (целосменного) простоя при отключении водоснабжения, а также сравнительным расчетам размеров платы за сброс загрязняющих веществ в 2008 и 2009 году с пояснительными записками и сводными справками к ним.

Согласно части второй статьи 195 АПК РФ по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

- о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

- о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

Принятие судом каких-либо иных решений, в том числе и об отклонении заявления, названной нормой не предусмотрено.

То, что оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу к моменту рассмотрения дела по существу, само по себе не является препятствием к применению судом первой инстанции правил части второй статьи 195 АПК РФ.

В соответствии с частью третьей той же статьи в резолютивной части решения по делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться:

1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, его название, номер, дата принятия акта;

2) название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому проверен оспариваемый акт;

3) указание на признание оспариваемого акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и на отказ в удовлетворении заявленного требования или на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.

Между тем судом первой инстанции не выполнены названные требования Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, при рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции не учел следующее.

Согласно абзацу второму статьи 13 ГК РФ в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 ГК РФ, в число которых входит пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

В силу абзаца второго пункта 1 статьи 10 ГК РФ не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Статьей 16 Закона N 135-ФЗ запрещены, в частности, соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Со ссылкой на данную норму Закона N 135-ФЗ Обществом заявлено требование о пресечении согласованных, по мнению заявителя, действий Администрации и Водоканала при расчетах и установлении для предприятий нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод, сбрасываемых в сети городской канализации, МО. Таким образом, настоящее дело связано с оценкой применения и (или) нарушения Постановлением N 61 антимонопольного законодательства.

Как разъяснено в пункте 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление N 30), право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений.

Антимонопольный орган в силу пункта 7 части первой статьи 23 Закона N 135-ФЗ имеет право участвовать в рассмотрении судами дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства, возбужденных на основании исков, заявлений иных лиц.

Поэтому, рассматривая дела, возбужденные на основании исков, заявлений иных лиц, арбитражный суд должен известить антимонопольный орган для обеспечения возможности его участия. При этом процессуальный статус антимонопольного органа определяется исходя из характера рассматриваемого спора (пункт 21 Постановления N 30).

В рамках настоящего дела суд первой инстанции не известил антимонопольный орган и не обеспечил возможность его участия в рассмотрении заявления Общества.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение подлежит отмене с передачей дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, решить поставленные выше вопросы и вынести решение с соблюдением норм материального и процессуального права. Кроме того, суду надлежит распределить между участвующими в деле лицами судебные расходы, в том числе связанные с подачей кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 30.07.2010 по делу N А21-1847/2010 отменить.

Дело передать на новое рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий

И.М. Тарасюк

Судьи

Г.Г. Кирейкова

А.А. Кустов