Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 декабря 2010 г. N Ф07-12268/2010 по делу N А05-1991/2010 Суды, оценив относимые и допустимые доказательства в совокупности и взаимной связи, пришли к обоснованному выводу о том, что внеплановая выездная проверка администрации проведена в отсутствие правовых к тому оснований, а оспариваемые решение и предписание УФАС не отвечают требованиям закона

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 10 декабря 2010 г. N Ф07-12268/2010 по делу N А05-1991/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Подвального И.О.,

судей Бурматовой Г.Е., Любченко И.С.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу Соленовой Е.А. (доверенность от 30.11.2010 N 17),

рассмотрев 06.12.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области от 30.04.2010 (судья Панфилова Н.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2010 (судьи Кудин А.Г., Мурахина Н.В., Чельцова Н.С.) по делу N А05-1991/2010,

установил:

Администрация муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением (с учетом принятого судом уточнения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) об оспаривании пунктов 1, 2, 3, 5 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу (далее - управление, УФАС) от 07.12.2009 по делу N 17/05-01 о нарушении антимонопольного законодательства и вынесенного на его основании предписания от 07.12.2009.

Определениями от 27.02.2010 и 15.03.2010 в соответствии со статьей 51 АПК РФ суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Совет городского округа "Город "Нарьян-Мар" и муниципальное унитарное предприятие "Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию" (далее - предприятие; том дела I, листы 1, 103 - 104).

Решением суда от 30.04.2010, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 29.07.2010, заявление общества удовлетворено. Пункты 1, 2, 3, 5 оспариваемого решения и вынесенное на его основании в отношении администрации предписание управления признаны недействительными как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон). На основании статьи 201 АПК РФ суд обязал антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации.

В кассационной жалобе и дополнительном пояснении к ней УФАС просит отменить судебные акты и передать дело на новое рассмотрение, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального и процессуального права - положений статей 15, 22, 23, 41, 48 Закона, Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статей 200 и 201 АПК РФ, а также на неполное выяснение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела.

Податель жалобы указывает, что выводы судов основаны на недостоверных показаниях свидетеля; документами не подтверждается, что в отношении администрации антимонопольным органом дважды проведена проверка. По мнению УФАС, администрация должна была на конкурсной основе выбрать соответствующий хозяйствующий субъект, а не наделять коммерческую организацию статусом специализированной службы в нарушение антимонопольного законодательства. Управление полагает, что судами в данном случае не установлено несоответствие оспариваемых решения и предписания нормам действующего законодательства, а также нарушение УФАС прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 и часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В отзыве на жалобу администрация просит оставить ее без удовлетворения, указывая на несостоятельность позиции антимонопольного органа, законность и обоснованность принятых по делу судебных актов.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в жалобе и дополнительном пояснении к ней.

Представители администрации и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, с целью исполнения поручения Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС) от 10.12.2008 N ЦА/33111 (том дела II, лист 105) управление на основании приказа от 01.10.2009 N 88 провело в отношении администрации внеплановую выездную проверку (том дела I; листы 18 - 20). По результатам проверки составлен акт от 06.11.2009 N 05-14/1030 (том дела I; листы 92 - 96).

В ходе проверки управление установило, что в нарушение статьи 15 Закона администрация наделила предприятие функциями органа местного самоуправления; иных нарушений антимонопольного законодательства не обнаружено.

Приказом УФАС от 26.11.2009 N 119 в отношении администрации возбуждено дело N 17/05-01 по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (том дела I, лист 65).

По результатам рассмотрения этого дела принято решение УФАС от 07.12.2009 (исх. N 05-01/1173), которым администрация признана нарушившей:

- часть 1 статьи 15 Закона в части бездействия по проведению торгов на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ, по погребению невостребованных и безродных, что создает преимущественные условия деятельности предприятию и необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг (пункт 1 решения);

- часть 1 статьи 15 Закона в части принятия акта - "Правил погребения умерших на территории муниципального образования", что создает преимущественные условия деятельности предприятия и необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг (пункт 2 решения);

- часть 3 статьи 15 Закона в части издания постановления, наделяющего предприятие функциями органов местного самоуправления, что создает преимущественные условия деятельности предприятия и необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг (пункт 3 решения).

Управлением также решено выдать администрации предписание об изменении актов, противоречащих антимонопольному законодательству, а также совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пункт 5 решения).

Предписанием от 07.12.2009 N 17/05-01 администрации предписано:

- провести торги по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронений, на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ;

- привести в соответствие с Законом Правила погребения умерших на территории муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", утвержденные постановлением Главы города Нарьян-Мара от 09.03.2006 N 251;

- исключить из приложения к постановлению от 30.03.2009 N 455 "Об утверждении Рабочей схемы взаимодействия и перечня функций, закрепленных за муниципальными унитарными предприятиями в сфере жилищно-коммунального хозяйства на 2009 год" строку "ритуальные услуги" (пункт 6), строку "содержание территорий кладбищ" (пункт 7), отнесенные к предприятию.

Администрация не согласилась с указанными пунктами решения УФАС от 07.12.2009 и с предписанием от 07.12.2009 N 17/05-01, оспорив их в судебном порядке. При этом администрацией выдвинут довод о незаконности этих ненормативных правовых актов в связи с их повторностью (проведением повторной проверки по тем же основаниям; том дела II, листы 3 - 9).

Суды двух инстанций удовлетворили заявленные требования, констатировав отсутствие у управления правовых оснований для принятия оспариваемого решения и вынесения оспариваемого предписания со ссылкой на нарушение антимонопольным органом части 4 статьи 25.1 Закона.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств, в их совокупности и взаимной связи, а равно с учетом достоверности отдельных средств доказывания (часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды установили следующие обстоятельства.

Внеплановая выездная проверка в отношении администрации проведена на основании приказа исполняющего обязанности руководителя управления от 01.10.2009 N 88. Из текста названного приказа видно, что целью и задачами проведения проверки является исполнение поручения ФАС от 10.12.2008 N ЦА/33111, согласно которому территориальным органам ФАС поручено провести контрольные мероприятия по проверке соблюдения антимонопольного законодательства на рынке ритуальных услуг в срок до 1 июля 2009.

Однако на основании названного поручения ФАС в отношении администрации была проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства на рынке ритуальных услуг, по результатам которой в порядке статьи 44 Закона издан приказ исполняющего обязанности руководителя управления Щигровой Е.Б. от 13.05.2009 N 40 о возбуждении дела N 05-01/07 и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (том дела II; лист 106). Впоследствии антимонопольным органом вынесены определение от 14.05.2009 о назначении дела N 05-01/07 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению и решение от 27.05.2009 по делу N 05-01/07 по признакам нарушения Закона, которым возбужденное в отношении администрации дело N 05-01/07 прекращено в связи с отсутствием нарушения части 1 и 3 статьи 15 Закона (том дела II; листы 55 - 58).

Из текста этого решения следует, что управлением возбуждено дело N 05-01/07 в отношении администрации по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона, выразившегося в передаче в ведение предприятию общественных кладбищ и наделении его функциями органов местного самоуправления в части выделения на кладбище мест под захоронение, осуществления контроля соблюдения порядка захоронений, установления режима работы кладбищ, ведения книг регистра захоронений, что создало преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке. Дело прекращено в связи с отсутствием обращений в администрацию юридических и физических лиц о предоставлении ритуальных услуг на территории соответствующего муниципального образования.

Согласно свидетельским показаниям Щигровой Е.Б., председателя комиссии управления, которая рассматривала дело N 05-01/07 (том дела II; листы 119 - 124), в декабре 2008 года территориальным органам ФАС было направлено письмо по мониторингу ритуальных услуг в связи с тем, что Красноярским УФАС был выигран судебный процесс по данному вопросу; на основании этого письма в городе Нарьян-Маре был инициирован мониторинг рынка оказания ритуальных услуг; рассылались запросы во все муниципальные предприятия и предпринимателям, которые занимались продажей ритуальных услуг, изучались документы, в том числе постановления, касающиеся наделения предприятия функциями специализированной организации, постановления о похоронном деле на территории города Нарьян-Мара, паспорта деятельности муниципальных предприятий, дело рассматривалось на комиссии управления; в результате проверки было установлено, что в соответствии с законодательством создана специализированная служба, претензий со стороны других субъектов не было, земли кладбищ специализированной службе в хозяйственное ведение не передавались, поэтому было вынесено решение о том, что нарушений не выявлено; проверка проводилась без выхода на место, так как все запрашиваемые документы были представлены; при проведении повторной проверки Щигрова Е.Б. была включена в состав комиссии, но фактически участия в рассмотрении дела не принимала, поскольку не была приглашена на рассмотрение. Свидетель затруднилась ответить на вопрос относительно составления в ходе проверки процедурного документа (акта проверки), пояснив, что какой-то процедурный документ был составлен (как он назывался она не помнит).

При таких обстоятельствах и доказательствах суды признали, что дело N 05-01/07 возбуждено и рассмотрено по одному и тому же основанию - поручению ФАС от 10.12.2008 N ЦА/33111 и в связи с аналогичными нарушениями, в ходе проверки исследовались те же обстоятельства, что и при вынесении оспариваемого в настоящем деле решения от 07.12.2009 N 17/05-01.

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства закреплен в статье 44 Закона.

Положениями статей 45 - 49 Закона определена процедура рассмотрения такого дела и принятия соответствующего решения.

В соответствии со статьей 25.1 Закона (введена Федеральным законом от 17.07.2009 N 164-ФЗ) в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки, в том числе органов местного самоуправления.

В силу части 4 статьи 25.1 Закона к основаниям для проведения внеплановой проверки отнесены: 1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства; 2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства; 3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По настоящему делу суды исходили из того, что поручение ФАС от 10.12.2008 N ЦА/33111 поступило в управление в декабре 2008 года и на основании данного документа уже проведена проверка, возбуждено дело о нарушении Закона и вынесено решение от 27.05.2009 по делу N 05-01/07 по признакам нарушения части 1 и 3 статьи 15 Закона, которым возбужденное в отношении администрации дело прекращено в связи с отсутствием соответствующих нарушений. При этом у управления не имелось законных оснований для повторного возбуждения дела и его рассмотрения.

Само по себе отсутствие акта по результатам первоначальных контрольных мероприятий управления, с учетом действующего в соответствующий период законодательства, не принято судами в качестве свидетельства о том, что первая проверка не проводилась.

Таким образом, суды, оценив относимые и допустимые доказательства в совокупности и взаимной связи, пришли к обоснованному выводу о том, что внеплановая выездная проверка администрации проведена в отсутствие правовых к тому оснований, а оспариваемые решение и предписание УФАС не отвечают требованиям Закона. Правовая позиция судов согласуется с принципом правовой определенности.

В связи с наличием существенного процедурного нарушения Закона доводы управления относительно содержания оспариваемых решения и предписания лишены правового основания.

Оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов не имеется (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 30.04.2010 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2010 по делу N А05-1991/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

Г.Е. Бурматова

И.С. Любченко