Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 января 2011 г. N Ф07-12746/2010 по делу N А05-5651/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Кустова А.А.,

судей Тарасюка И.М., Яковца А.В.,

при участии от Министерства финансов Архангельской области Пономарева С.В. (доверенность от 11.01.2011), от общества с ограниченной ответственностью "Пассажирское автотранспортное предприятие" Куракина М.А. (доверенность от 24.09.2010),

рассмотрев 18.01.2011 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Архангельской области в лице Министерства финансов Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 20.07.2010 (судья Шапран Е.Б.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2010 (судьи Носач Е.В., Зайцева А.Я., Шадрина А.Н.) по делу N А05-5651/2010,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Пассажирское автотранспортное предприятие" (далее - Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ), Архангельской области в лице Министерства финансов Архангельской области о взыскании 1 740 351 руб. убытков (иск уточнен в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено муниципальное образование "Город Коряжма" (далее - МО "Город Коряжма").

Решением от 20.07.2010 с Российской Федерации в лице Минфина РФ за счет средств казны в пользу Предприятия взыскано 1 649 985 руб. убытков. С Архангельской области за счет средств казны Архангельской области в пользу Предприятия взыскано 90 366 руб. убытков.

Постановлением апелляционной инстанции от 06.10.2010 решение от 20.07.2010 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Минфин РФ просит отменить решение и постановление в части взыскания с Российской Федерации убытков и отказать в удовлетворении заявленных требований. Минфин РФ считает, что надлежащим ответчиком является Архангельская область. Минфин РФ ссылается на то, что на конец 2008 года у Архангельской области имелся остаток неиспользованных денежных средств в сумме 8 160 470 руб. 18 коп. Таким образом, Российская Федерация полностью выполнила свои обязательства по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта. Минфин РФ указывает, что стоимость полного билета в размере 1500 руб. является необоснованной и неподтвержденной.

Минфин Архангельской области просит отменить решение и постановление и отказать в удовлетворении исковых требований к казне Архангельской области. По утверждению подателя жалобы, на территории Архангельской области в соответствии с действующим законодательством бесплатный проезд заменен выплатой каждому конкретному гражданину, имеющему право на льготу.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Как следует из материалов дела, 18.02.2008 Предприятие (перевозчик) и администрация МО "Город Коряжма" (заказчик) заключили договоры N 112, 113 на реализацию социальных проездных билетов на межмуниципальных (междугородном и пригородном) маршрутах и на реализацию социальных проездных билетов на городских маршрутах.

Пунктами 1.1 указанных договоров предусмотрено, что стороны осуществляют совместные действия, направленные на организацию доступности транспортных услуг в межмуниципальном и городском пассажирском транспорте для отдельных категорий граждан, имеющих право на меры государственной социальной поддержки, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального и областного бюджетов посредством продажи социальных проездных билетов.

Согласно пункту 1.2 договоров стоимость и перечень социальных проездных документов утверждаются правовыми актами мэра города и применяются перевозчиком в соответствии с приложениями к договорам.

В приложении к договору N 112 на перевозку межмуниципальным транспортом установлены маршруты, по которым истцом осуществляется перевозка, полная стоимость проезда, а также стоимость одной поездки в рублях для региональных и федеральных льготников.

В приложении к договору N 113 на перевозку по городским маршрутам установлена стоимость разового и месячного социальных проездных билетов в зависимости от номера маршрута для граждан, имеющих право на получение социальной поддержки и включенных в федеральный (областной) регистр, а также предусмотрен бесплатный проезд на всех маршрутах городского сообщения для инвалидов и участников Великой Отечественной войны и узников концлагерей.

Пунктами 1.3 договоров предусмотрено, что в целях возмещения понесенных затрат перевозчику выделяются целевые средства, перечисляемые муниципальному образованию из областного бюджета в виде субвенций на обеспечение равной доступности транспортных услуг. Распределение средств субвенций между межмуниципальными и городскими перевозками производится пропорционально фактическим выпадающим доходам по каждому из видов перевозок.

Пунктами 2.1.1, 2.1.4 договоров на перевозчика возложены обязанности: осуществлять перевозку пассажиров по социальным проездным билетам автомобильным транспортом общего пользования и обеспечить персонифицированный учет (с созданием электронной базы данных) фактического количества поездок граждан, приобретающих социальные проездные билеты, на всех видах сообщения.

В разделе 3 договоров предусмотрен порядок расчетов, а именно: установлено, что для учета реализованных социальных проездных документов и понесенных расходов перевозчик ежемесячно в срок до 5-го числа месяца, следующего за отчетным, представляет в Комитет по здравоохранению и социальному развитию администрации муниципального образования реестры по реализованным социальным проездным билетам, акт сверки и расчет компенсации разницы полной и льготной цены проездного билета.

Реестр составляется с указанием фамилии, имени и отчества гражданина, льготной категории, номера, серии и даты удостоверения, подтверждающего право на льготы, номера маршрута, наименования пункта назначения, количества поездок.

Реестр составляется отдельно по федеральному и региональному регистрам льготников.

Комитет по здравоохранению и социальному развитию администрации муниципального образования производит сверку по представленным спискам - реестрам на предмет наличия у граждан, включенных перевозчиком в реестры, права на меры социальной поддержки по федеральному и региональному регистру льготников. После чего сторонами подписывается акт сверки, который является основанием для перечисления денежных средств, поступивших из федерального и областного бюджетов на обеспечение для граждан равной доступности транспортных услуг.

Предприятие осуществляло перевозку указанных выше категорий граждан по социальным проездным документам и ежемесячно представляло в МО "Город Коряжма" списки - реестры с указанием фамилии, имени и отчества гражданина, льготной категории, номера, серии и даты удостоверения, подтверждающего право на льготы, номера маршрута, наименования пункта назначения, количества поездок - отдельно по федеральному и региональному регистрам льготников, расчеты компенсаций разницы полной и льготной цены проездного билета, которые проверялись администрацией муниципального образования, и сторонами подписывались ежемесячные акты сверки сумм причитающего возмещения.

Департамент транспорта и связи Архангельской области и МО "Город Коряжма" заключили соглашение от 24.12.2007 N 2/12 о компенсации перевозчикам затрат, связанных с обеспечением равной доступности услуг общественного транспорта в межмуниципальном сообщении для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Архангельской области.

В соответствии с пунктом 2 названного соглашения равная доступность услуг общественного транспорта в межмуниципальном сообщении обеспечивается посредством социальных проездных билетов (разовых, месячных, декадных).

Пунктом 3 соглашения предусмотрено, что стоимость социального проездного билета устанавливается органами местного самоуправления.

В целях компенсации перевозчикам затрат, связанных с обеспечением равной доступности транспортных услуг, муниципальному образованию выделяются целевые средства из областного бюджета, размер которых определяется Законом Архангельской области от 12.12.2007 N 466-23-03 "Об областном бюджете на 2008 год" (далее - Закон N 466-23-03).

Постановлениями мэра МО "Город Коряжма" от 01.02.2008 N 122, от 24.04.2008 N 267 утверждены перечень городских и межмуниципальных маршрутов, на которых вводятся социальные проездные билеты, а также установлена стоимость разовых и месячных социальных проездных билетов на маршрутах городского и пригородного сообщения для граждан, имеющих право на получение социальной поддержки и включенных в федеральный и региональный регистры. Стоимость социальных проездных документов установлена органом местного самоуправления с учетом положений постановления Департамента по тарифам и ценам администрации Архангельской области от 09.10.2007 N 54-п/1 "О предельных максимальных тарифах на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом в пригородном и междугородном сообщении".

Предприятие ссылается на то, что в 2008 году осуществляло перевозку по социальным проездным документам граждан, включенных в федеральный регистр льготников, в связи с чем сумма убытков составила 2 656 985 руб. Поскольку Предприятию компенсировано 1 007 000 руб., а за май, июль - декабрь 2008 года 1 649 985 руб. расходов не возмещены, Предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

При осуществлении перевозки по социальным проездным документам граждан, включенных в областной регистр льготников, сумма убытков составила 2 428 766 руб., из них компенсировано 2 338 400 руб. Невозмещение 90 366 руб. за декабрь 2008 года послужило основанием для обращения с требованием к Архангельской области.

Суды, исследовав представленные доказательства, сделали вывод, что требования Предприятия являются обоснованными как по праву, так и по размеру.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.10.2005 отменены льготы по проезду в общественном транспорте инвалидам, ветеранам труда, гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ветеранам боевых действий, участникам Великой Отечественной войны.

Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В силу статей 44, 63 того же Закона меры социальной защиты инвалидов, граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определены принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 1 указанной статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 названной статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Федеральным законом от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год" были предусмотрены субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации, в общей сумме 4 548 286,7 тыс. руб. с распределением между субъектами Российской Федерации согласно приложению 37 к закону о бюджете в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802.

В пункте 1 указанных Правил определено, что межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта.

Законом N 466-23-ОЗ в приложении 22 утвержден Порядок предоставления и расходования межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных и городских округов в 2008 году, которым определены Правила предоставления и расходования в 2008 году межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям (далее - Правила) на:

- обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Архангельской области (раздел 1 Правил),

- обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (раздел 2 Правил).

В пункте 1.2 раздела 1 Правил установлено, что выделение средств из областного бюджета бюджетам муниципальных образований осуществляется Департаментом финансов Архангельской области в пределах лимитов бюджетных обязательств на указанные цели. Размер денежных средств определяется по приведенной ниже формуле и зависит от количества граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Архангельской области, включенных в областной регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.

Согласно пункту 1.4 раздела 1 Правил межбюджетные трансферты перечисляются муниципальным образованиям для расчетов с перевозчиками за предоставление социальных проездных билетов, возмещение убытков перевозчиков при предоставлении мер социальной поддержки по оплате проезда на общественном транспорте.

Пунктом 1.5 раздела 1 Правил на органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечить равную доступность услуг общественного транспорта на территории соответствующего муниципального образования во внутримуниципальном и межмуниципальном сообщении. В случае, если муниципальным образованием не обеспечивается равная доступность услуг общественного транспорта, межбюджетные трансферты не предоставляются.

В разделе 2 Правил предусмотрен порядок распределения между муниципальными образованиями денежных средств на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, в соответствии с которым размер денежных средств, выделяемых муниципальному образованию, зависит от количества граждан, включенных в федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.

Установлено, что Архангельской области на 2008 год из федерального бюджета были выделены субвенции в размере 33 237 800 руб.

Законом N 466-23-ОЗ (приложение N 12) утверждено распределение средств федерального бюджета, выделенных в порядке межбюджетного трансферта на обеспечение равной доступности к услугам общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и Архангельской области, в сумме 32 544 200 руб. для Архангельской области и 693 600 руб. для Ненецкого автономного округа, а также утверждено распределение указанных средств между муниципальными образованиями на территории Архангельской области в соответствии с Порядком предоставления и расходования межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных и городских округов в 2008 году (приложение N 22) .

Для МО "Город Коряжма" предусмотрено перечисление 1 007 000 руб. денежных средств, выделенных из федерального бюджета.

Законом N 466-23-03 также предусмотрено предоставление муниципальным образованиям из средств областного бюджета межбюджетных трансфертов на обеспечение равной доступности для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Архангельской области.

На эти целей в областном бюджете на 2008 год были запланированы денежные средства в сумме 47 432 000 руб.

В соответствии с приложением N 12 к Закону N 466-23-03 из средств областного бюджета на обеспечение равной доступности для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Архангельской области, для МО "Город Коряжма" предусмотрено выделить 2 338 400 руб.

Таким образом, предоставленные из федерального бюджета в виде межбюджетного трансферта денежные средства на обеспечение равной транспортной доступности лицам, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, были распределены между муниципальными образованиями для компенсации перевозчикам льгот, предоставленных лицам, включенным в федеральный регистр.

Денежные средства областного бюджета, запланированные в Законе N 466-23-03, в виде межбюджетного трансферта на обеспечение равной транспортной доступности лицам, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Архангельской области, были распределены между муниципальными образованиями для компенсации перевозчикам льгот, предоставленных лицам, включенным в областной регистр.

Отчетом об исполнении областного бюджета на 2008 год подтверждается, что выделенный из федерального бюджета межбюджетный трансферт в сумме 32 544 200 руб. для Архангельской области и распределенный Архангельской областью из этой суммы для МО "Город Коряжма" в размере 1 007 000 руб. перечислен для возмещения льгот лицам, включенным в федеральный регистр, в полном объеме.

Денежные средства областного бюджета, запланированные для муниципального образования "Город Коряжма" в размере 2 338 400 руб., были перечислены в качестве межбюджетного трансферта также в полном объеме, что подтверждается отчетом об исполнении областного бюджета за 2008 год, платежными поручениями от 15.01.2008 N 118, от 04.04.2008 N 147, от 07.07.2008 N 191, от 06.10.2008 N 741. Предприятие не оспаривает получение компенсации за перевозку льготников областного регистра по социальным проездным документам в размере 2 338 400 руб.

Однако, как следует из материалов дела и установлено судами, денежных средств, выделенных из федерального и областного бюджетов, предоставленных в порядке межбюджетного трансферта МО "Город Коряжма" и перечисленных последним истцу в полном объеме, оказалось недостаточно для компенсации истцу льгот, предоставленных путем продажи социальных проездных документов лицам, включенным в федеральный и региональный регистры, в сумме 1 649 985 руб. и 90 366 руб. соответственно.

Вместе с тем пунктом 2 статьи 153 Закона N 122-ФЗ было установлено, что при изменении после 31.12.2004 порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

В случае недостаточного выделения денежных средств из федерального бюджета субъекту Российской Федерации на эти цели соответствующие расходы транспортных организаций подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета. В связи с этим требование истца о взыскании 1 649 985 руб. убытков правомерно удовлетворено судами за счет Российской Федерации.

Судами также установлено, что при формировании бюджета Архангельской области в областном бюджете были предусмотрены денежные средства Архангельской области для финансирования мер по обеспечению равной транспортной доступности категориям граждан, включенным в областной регистр лиц, имеющих право на получение социальной поддержки. Таким образом, требование истца о взыскании 90 366 руб. убытков правомерно удовлетворено судами за счет Архангельской области.

Как следует из материалов дела, установлено судами и не оспаривается сторонами, компенсация льгот, предоставленных лицам, включенным в федеральный регистр льготников, осуществлялась за счет средств федерального бюджета, выделенных Архангельской области на обеспечение равной транспортной доступности, компенсация льгот, предоставленных лицам, включенным в областной регистр льготников, осуществлялась за счет средств областного бюджета.

Исходя из конкретных материалов дела, суды пришли к правильному выводу об удовлетворении заявленных требований за счет средств бюджета Российской Федерации и за счет средств бюджета Архангельской области.

Факт оказания услуг льготным категориям граждан подтверждается списками-реестрами лиц, которым предоставлена льгота, заверенными администрацией МО "Город Коряжма", актами сверок между Предприятием и администрацией МО "Город Коряжма", расчетами компенсации, счетами-фактурами. Каких-либо документов, опровергающих представленные истцом доказательства наличия убытков в заявленном размере, ответчики не представили.

Размер заявленных требований проверен судом и признан обоснованным, подателями жалобы не оспаривается.

Доводы подателей жалобы были предметом тщательного рассмотрения судов нижестоящих инстанций и получили надлежащую правовую оценку.

Суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты приняты с соблюдением норм материального и процессуального права, соответствуют фактическим обстоятельствам и собранным по делу доказательствам, в связи с чем основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 20.07.2010 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2010 по делу N А05-5651/2010 оставить без изменения, а кассационные жалобы Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Архангельской области в лице Министерства финансов Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.А. Кустов

Судьи

И.М. Тарасюк

А.В. Яковец