Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 января 2011 г. N Ф07-14243/2010 по делу N А44-2202/2010

аПостановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 28 января 2011 г. N Ф07-14243/2010 по делу N А44-2202/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 января 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Мунтян Л.Б. и Самсоновой Л.А.,

при участии от Администрации Старорусского муниципального района Новгородской области Васильевой А.Н. (доверенность от 28.12.2010 N 4035),

рассмотрев 24.01.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 28.07.2010 (судья Янчикова Н.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2010 (судьи Кудин А.Г., Мурахина Н.В., Осокина Н.Н.) по делу N А44-2202/2010,

установил:

Администрация Старорусского муниципального района Новгородской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением (с учетом изменения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольного службы по Новгородской области (далее - Управление) от 18.03.2010 о нарушении заявителем частей 3 и 4 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

В соответствии со статьей 51 АПК РФ суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительного предмета спора, Комитет транспорта и связи Новгородской области (далее - Комитет).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 28.07.2010, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2010, требования Администрации удовлетворены, оспариваемые ненормативные акты Управления признаны незаконными.

В кассационной жалобе Управление просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций положений Закона N 94-ФЗ. По мнению подателя жалобы, осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа на территории муниципального района является потребностью муниципального района, которая подлежит финансированию из средств местного бюджета в виде компенсационных выплат, а потому спорные правоотношения подпадают под область регулирования Закона N 94-ФЗ, частью 4 статьи 10 которого предусмотрена обязанность органов власти размещать такой муниципальный заказ путем проведения открытого аукциона.

В судебном заседании представитель Администрации возражал против удовлетворения кассационной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Управление направило в суд ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей

Комитет представил в суд отзыв, в котором возражал против удовлетворения кассационной жалобы, одновременно заявил ходатайство о ее рассмотрении в отсутствие своего представителя.

Ходатайства Управления и Комитета судом удовлетворены, в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в отсутствие их представителей.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что 20.02.2010 Администрацией в газете "Старая Русса" опубликовано извещение о проведении открытого конкурса на право заключения договора на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении Старорусского муниципального района.

Администрация утвердила конкурсную документацию, в которой определен предмет конкурса, разделенный на лоты; установлены требования к претендентам (участникам) открытого конкурса; приведены критерии оценки заявок на участие в конкурсе и иные условия. Распоряжением Администрации от 18.02.2010 N 19-pr утвержден состав конкурсной комиссии для проведения открытого конкурса.

На основании жалобы участника размещения заказа Кулакова А.Л. Управлением проведена внеплановая проверка действий Администрации по размещению муниципального заказа на право заключения муниципального контракта на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Старорусского муниципального района путем проведения открытого конкурса.

В результате проверочных мероприятий Управление установило, что осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Старорусского муниципального района является потребностью муниципального образования, обеспечивается за счет средств местного бюджета в виде выплаты компенсационных средств на возмещение выпадающих доходов перевозчикам пассажиров и груза. Кроме того Управление установило, что предмет размещенного муниципального заказа (услуги сухопутного транспорта), включен в Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 236-р (далее - Перечень N 236-р). Приведенные обстоятельства послужили основанием для вывода Управления о том, что названный муниципальный заказ может быть размещен только путем проведения аукциона.

Решением Управления от 18.03.2010 в действиях Администрации признано нарушение частей 3 и 4 статьи 10 Закона N 94-ФЗ. Администрации выдано предписание от 18.03.2010 об устранении выявленных нарушений путем аннулирования торгов в форме открытого конкурса, обязании проинформировать конкурсную комиссию об аннулировании торгов, разместить информацию об аннулировании конкурса на официальном сайте в сети Интернет и в официальном печатном издании, а также проинформировать участников размещения заказа, подавших заявки на участие в торгах, и возвратить таким участникам поданные ими заявки, сообщив о прекращении их действия.

Администрация оспорила ненормативные акты Управления в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили требования Администрации, сделав вывод о том, что возникшие правоотношения не подлежат регулированию нормами Закона N 94-ФЗ, поскольку организация регулярных перевозок не направлена на удовлетворение потребностей муниципального образования, оплачивается за счет средств самих пассажиров, в связи с чем не обладает признаками "муниципальных нужд". Суды указали, что Администрацией не размещался муниципальный заказ, а потому положения Закона N 94-ФЗ об обязательном проведении открытого аукциона в данном случае применению не подлежат.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы, в силу следующего.

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме (статья 5 Закона N 94-ФЗ).

В силу части 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

В соответствии с частью 3 статьи 10 Закона N 94-ФЗ решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями Закона N 94-ФЗ.

Согласно части 4 статьи 10 Закона N 94-ФЗ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается.

Перечень N 236-р среди услуг, размещение заказов на оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, содержит услуги сухопутного транспорта 6000000 (кроме кодов 6010000, 6033000, 6050000).

В силу части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) названный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее также - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Закон N 94-ФЗ применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры (часть 2 статьи 1 Закона N 94-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ (в редакции, действовавшей в спорный период) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что Администрация объявила конкурс на право заключения договора на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении. При этом суды обеих инстанций пришли к правомерному выводу о том, что перевозки пассажиров и багажа не отвечают всем критериям, приведенным в части 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ, и не подпадают под понятие "муниципальные нужды". Основной целью организации регулярных пригородных пассажирских перевозок является создание условий для безопасного и бесперебойного транспортного обслуживания граждан, привлечение на конкурсной основе перевозчиков к организации регулярных перевозок не направлено на удовлетворение потребностей муниципального образования. Кроме того, регулярные пассажирские перевозки осуществляются за счет самих граждан, а предусмотренная возможность компенсации убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не равнозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, поскольку выпадающие доходы могут как наступить, так и не наступить.

При таких обстоятельствах законны и обоснованны выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что в данном случае нормы Закона N 94-ФЗ применению не подлежат, а возникшие правоотношения регулируются положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Закон N 131-ФЗ), а также региональными и муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с абзацем 9 части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Пунктом 6 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

Закон N 131-ФЗ не содержит положений, обязывающих в данном случае органы местного самоуправления муниципальные районы выбирать конкретную форму осуществления своих полномочий по названному вопросу местного значения.

По смыслу положений Областного закона Новгородской области от 03.06.2009 N 545-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении в Новгородской области" осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Новгородской области производится путем открытого конкурса.

Постановлением Администрации от 18.02.2010 N 129 утвержден Порядок проведения открытого конкурса на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Старорусского муниципального района.

Частью 1 статьи 1 Областного закона Новгородской области от 26.12.2008 N 459-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских поселений области отдельными государственными полномочиями по компенсации выпадающих доходов организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении, и о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов области отдельными государственными полномочиями по расчету и предоставлению бюджетам городских поселений субвенций на компенсацию выпадающих доходов организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении, за счет средств областного бюджета" органы местного самоуправления муниципальных районов наделены отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок по компенсации выпадающих доходов организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном (в границах поселений и между поселениями в границах муниципального района) сообщении, и по расчету и предоставлению бюджетам городских поселений субвенций на компенсацию выпадающих доходов перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении, за счет средств областного бюджета.

Исходя из названных правовых норм и установленных по делу обстоятельств, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что Администрация, объявив о проведении открытого конкурса на право заключения договора на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении Старорусского муниципального района, не нарушила нормы действующего законодательства в части выбора формы реализации своих полномочий.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Учитывая, что дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что нет оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 28.07.2010 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2010 по делу N А44-2202/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

Л.Б. Мунтян

Л.А. Самсонова