Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 декабря 2010 г. N Ф07-13300/2010 по делу N А13-7519/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Колесниковой С.Г.,

судей Матлиной Е.О., Алешкевича О.А.,

рассмотрев 13.12.2010 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Олюшинского сельского поселения Верховажского муниципального района Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 19.08.2010 по делу N А13-7519/2010 (судья Селиванова Ю.В.),

установил:

Администрация Олюшинского сельского поселения Верховажского муниципального района Вологодской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным и отмене постановления Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области в Сокольском, Усть-Кубинском, Вожегодском, Сямженском, Харовском, Верховажском районах (далее - Управление, Роспотребнадзор) от 23.06.2010 N 383/1563-С о привлечении заявителя к административной ответственности по статье 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), ссылаясь на то, что не является субъектом вмененного ему административного правонарушения. Кроме того, Администрация просила суд применить в данном случае положения статьи 2.9 КоАП РФ ввиду малозначительности административного правонарушения.

Решением суда от 19.08.2010 в удовлетворении заявленных требований Администрации отказано.

В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт - об удовлетворении заявления. Податель жалобы не согласен с выводом суда о доказанности события правонарушения и законности назначения наказания в виде штрафа при наличии возможности вынесения предупреждения с учетом смягчающих обстоятельств.

Участвующие в деле лица о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 24.05.2010 Управлением проведена выездная плановая проверка соблюдения Администрацией законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В результате проверки административный орган пришел к выводу о нарушении Администрацией следующих требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Не разработана программа производственного контроля, (пункт 2.6 Санитарных правил "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. СП 1.1.1058-01"), утвержденных постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13.07.2001 N 18 (далее - СП 1.1.1058-01).

В Администрации отсутствуют официально изданные санитарные правила, методы и методики контроля факторов среды обитания в соответствии с осуществляемой деятельностью, а именно: Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ); СП 1.1.1058-01; СанПин 2.2.2/2.4.1340-03 "Гигиенические требования к персональным ЭВМ и организации работы"; "Санитарные правила содержания территорий населенных мест. СанПиН 42-128-4690-88", утвержденные главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 N 4690-88 (далее - СанПиН 42-128-4690-88); СанПин 2.1.1279-03 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения"; СанПин 2.1.4.1175-02 "Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников" (пункт 2.4 СП 1.1.1058-01).

На рабочих местах сотрудников Администрации не осуществляется контроль за факторами производства посредством проведения лабораторных исследований и замеров (микроклимат, освещенность, электромагнитное излучение от персональных электронно-вычислительных машин (далее - ПЭВМ) (статьи 11 и 32 Закона N 52-ФЗ, пункты 1.5, 2.5 СП 1.1.1058-01, пункт 1.8 "Гигиенических требований к персональным ЭВМ и организации работы. СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03", утвержденные постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 03.06.2003 N 118 (далее - СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03).

По состоянию на 01.06.2010 работником Администрации, работающим с ПЭВМ, не пройден периодический медосмотр за 2009 год и текущий период 2010 года (статья 34 Закона N 52-ФЗ, пункт 13.1 СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03).

Не организовано проведение ежегодной чистки общественных колодцев с последующей дезинфекцией и промывкой (пункты 5.5, 5.6, 5.7 "Гигиенических требований к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников. СанПиН 2.1.4.1175-02", утвержденных постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.11.2002 N 40 (далее - СанПиН 2.1.4.1175-02).

Не организован сбор и вывоз отходов, отсутствуют система и график санитарной очистки и уборки территорий населенных мест Олюшинского сельского поселения (пункт 2 статьи 21 Закона N 52-ФЗ, пункты 1.2, 1.4, 1.8,1.9 СанПиН 42-128-4690-88).

По факту выявленных нарушений Управление составило акт от 18.06.2010 N 310 и протокол об административном правонарушении от 18.06.2010 N 412/1563-С, а постановлением от 23.06.2010 N 383/1563-С Администрация привлечена к ответственности по статье 6.3 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 000 рублей.

Полагая названное постановление незаконным, Администрация оспорила его в судебном порядке.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, сделав выводы о наличии в действиях заявителя состава вменяемого ему административного правонарушения и об отсутствии нарушений процедуры привлечения Администрации к административной ответственности.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы в силу следующего.

Статьей 6.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, требований технических регламентов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

Пунктом 2 статьи 21 Закона N 52-ФЗ предусмотрено, что содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.

Согласно статье 11 Закона N 52-ФЗ юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны, в частности, выполнять требования санитарного законодательства; разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг; осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг; иметь в наличии официально изданные санитарные правила, методы и методики контроля факторов среды обитания.

Аналогичные требования о разработке и проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятия, обеспечении безопасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг и осуществлении производственного контроля закреплены в пункте 1.5 СП 1.1.1058-01.

Содержание приведенных норм позволяет сделать вывод о том, что исполнение обязанностей по разработке и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, а также по осуществлению производственного контроля, обусловлено видом деятельности, осуществляемой юридическим лицом или предпринимателем.

Статьей 32 Закона N 52-ФЗ установлено, что производственный контроль, в том числе проведение лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг осуществляется юридическими лицами в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг.

Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном санитарными правилами и государственными стандартами. Лица, осуществляющие производственный контроль, несут ответственность за своевременность, полноту и достоверность его осуществления.

Согласно пункту 2.4 СП 1.1.1058-01 производственный контроль включает осуществление (организацию) лабораторных исследований и испытаний в случаях, установленных настоящими санитарными правилами и другими государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами, на границе санитарно-защитной зоны и в зоне влияния предприятия, на территории (производственной площадке), на рабочих местах с целью оценки влияния производства на среду обитания человека и его здоровье.

Номенклатура, объем и периодичность лабораторных исследований и испытаний определяются с учетом санитарно-эпидемиологической характеристики производства, наличия вредных производственных факторов, степени их влияния на здоровье человека и среду его обитания и результатов лабораторных исследований и испытаний, выполняемых центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора в рамках осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Лабораторные исследования и испытания осуществляются юридическим лицом самостоятельно либо с привлечением лаборатории, аккредитованной в установленном порядке (пункт 2.5 СП 1.1.1058-01).

В силу пункта 2.6 СП 1.1.1058-01 программа (план) производственного контроля составляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем до начала осуществления деятельности, а для осуществляющих деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - не позднее трех месяцев со дня введения в действие настоящих санитарных правил без ограничения срока действия. Необходимые изменения, дополнения в программу (план) производственного контроля вносятся при изменении вида деятельности, технологии производства, других существенных изменениях деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, влияющих на санитарно-эпидемиологическую обстановку и (либо) создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

Санитарные правила СП 1.1.1058-01 введены в действие с 01.01.2002.

Согласно пункту 1.8 СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 юридическими лицами в процессе производства и эксплуатации ПЭВМ должен осуществляться производственный контроль за соблюдением указанных Санитарных правил.

В соответствии с пунктами 1, 2, 6 статьи 34 Закона N 52-ФЗ в целях предупреждения, в том числе профессиональных заболеваний, работники отдельных профессий, производств и организаций при выполнении своих трудовых обязанностей обязаны проходить предварительные при поступлении на работу и периодические профилактические медицинские осмотры (далее - медицинские осмотры). В случае необходимости на основании предложений органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в отдельных организациях (цехах, лабораториях и иных структурных подразделениях) могут вводиться дополнительные показания к проведению медицинских осмотров работников. Порядок проведения обязательных медицинских осмотров определяется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Перечень вредных и (или) опасных производственных факторов, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 16.08.2004 N 83 "Об утверждении Перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения этих осмотров (обследований)" (далее - Перечень N 83).

Согласно пункту 4.2.3 Перечня N 83 к вредным и (или) опасным производственным факторам отнесены работы с персональными электронно-вычислительными машинами лиц, профессионально связанных с эксплуатацией ПЭВМ.

Как установлено пунктом 13.1 СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03, проходить обязательные предварительные при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры в установленном порядке должны лица, работающие с ПЭВМ более 50% рабочего времени (профессионально связанные с эксплуатацией ПЭВМ).

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ органы местного самоуправления, в том числе местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При вынесении оспариваемого постановления и при рассмотрении дела в суде Управление не ссылалось на какие-либо нормативно-правовые акты - в том числе на санитарные правила, устанавливающие обязанность исполнительно-распорядительных органов муниципального образования по выполнению требований, указанных в статье 11 Закона N 52-ФЗ и в пункте 1.5 Санитарных правил СП 1.1.1058-01.

Судом первой инстанции не установлено, что в штате сотрудников Администрации состоят лица, работающие с ПЭВМ более 50% рабочего времени (профессионально связанные с эксплуатацией ПЭВМ). В материалах дела не представлено доказательств в подтверждение такого факта.

При таких обстоятельствах отсутствовали основания для вменения Администрации указанных нарушений положений статей 11, 32 и 34 Закона N 52-ФЗ, пунктов 1.5, 2.4-2.6 СП 1.1.1058-01, а также 1.8 и 13.1 СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03. Вывод суда о допущении Администрацией указанных нарушений является неправильным, поскольку противоречит приведенным выше нормам материального права.

Кассационная инстанция также полагает ошибочным вывод суда первой инстанции о квалификации по статье 6.3 КоАП РФ неисполнения обязанности по организации проведения ежегодной чистки общественных колодцев с последующей дезинфекцией и промывкой, установленной пунктами 5.5, 5.6, 5.7 "Гигиенических требований к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников. СанПиН 2.1.4.1175-02", утвержденных постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.11.2002 N 40.

Административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению установлена статьей 6.5 КоАП РФ, которая содержит специальную по отношению к статье 6.3 норму, имеющую своей целью охрану здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Вместе с тем ошибочные выводы суда не повлияли на правомерность его решения о законности привлечения Администрации к административной ответственности с учетом следующего.

Как предусмотрено подпунктом 4 пункта 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относятся, в том числе, организация в границах сельского поселения сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Пунктом 2 статьи 21 Федерального закона предусмотрено, что содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.

В соответствии с пунктом 1.2 СанПиН 42-128-4690-88 система санитарной очистки и уборки территорий населенных мест должна предусматривать рациональный сбор, быстрое удаление, надежное обезвреживание и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов, скапливающихся на территории населенного пункта.

Организация планово-регулярной системы и режим удаления бытовых отходов определяются на основании решений исполкомов городских Советов народных депутатов по представлению органов коммунального хозяйства и учреждений санитарно-эпидемиологической службы (пункт 1.4 СанПиН 42-128-4690-88).

Как предусмотрено пунктами 1.8 и 1.9 СанПиН 42-128-4690-88, планово-регулярную очистку следует проводить по договорам - графикам, составленным между организацией, производящей удаление отходов, и жилищным органом по согласованию с учреждениями санэпидслужбы. Санитарную очистку отдельных объектов, а также жилой территории различных ведомств необходимо проводить при наличии в них специального автотранспорта под контролем и методическим руководством организаций по удалению отходов системы коммунального хозяйства, по графикам, принятым для данного населенного пункта.

Исследовав и оценив представленные доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, суд установил, что в населенных пунктах на территории Олюшинского сельского поселения не организован сбор и вывоз отходов, тем самым отсутствует система санитарной очистки и уборки территорий населенных мест, отсутствуют графики, принятые для Олюшинского сельского поселения.

Суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку доводу Администрации о наличии у нее требуемого графика и отклонил его. Суд кассационной инстанции не находит оснований для переоценки данного вывода.

Доказательства невозможности соблюдения Администрацией требований, предъявляемых к ее деятельности нормативными правовыми актами Российской Федерации в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от нее требовалась, в материалах дела отсутствуют.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о наличии в действиях Администрации состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.3 КоАП РФ.

Довод подателя жалобы о незаконности назначения наказания в виде штрафа является необоснованным. Как следует из текста оспариваемого постановления, данный вид наказания определен административным органом с учетом отсутствия смягчающих и отягчающих административную ответственность обстоятельств.

Не усматривая нарушений норм материального и процессуального права, способных привести к принятию неправильного решения, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 19.08.2010 по делу N А13-7519/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации Олюшинского сельского поселения Верховажского муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Г. Колесникова

Судьи

Е.О. Матлина

О.А. Алешкевич