Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 марта 2011 г. N Ф07-455/2011 по делу N А56-17554/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 марта 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Бурматовой Г.Е. и Самсоновой Л.А.,

при участии от Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга Кутузова И.В. (доверенность от 29.12.2010 N 36328-42), от открытого акционерного общества "Книжный дом "Родина" Цивульской М.А. (доверенность от 12.04.2010),

рассмотрев 21.02.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.06.2010 (судья Никитушева М.Г.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2010 (судьи Полубехина Н.С., Мельникова Н.А., Старовойтова О.Р.) по делу N А56-17554/2010,

установил:

Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - Управление) от 09.12.2009 по делу N К03-107/09 о нарушении Комитетом части 4 статьи 17.1 и статьи 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции").

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, открытое акционерное общество "Книжный дом "Родина" (далее - Общество) и общество с ограниченной ответственностью "Агентство недвижимости "Стэнли Эстейт" (далее - Агентство недвижимости).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.06.2010 оспариваемое предписание признано недействительным, в остальной части Комитету в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2010 решение суда первой инстанции в части признания недействительным предписания отменено, в указанной части заявителю в удовлетворении требований отказано. В остальной части решение от 07.06.2010 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Комитет просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права - статьи 447, части 2 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пункта 20 статьи 4, части 4 статьи 17.1, части 3 статьи 53 Закона "О защите конкуренции", статей 27 и 37 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон "О концессионных соглашениях). По мнению подателя жалобы, часть 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции" распространяет свое действие в том числе и на лицо, арендовавшее помещение. При этом арендатором требование о проведении торгов исполнено, возможность выступать ему организатором торгов предусмотрена нормами гражданского законодательства, в связи с чем нарушение антимонопольного законодательства фактически места не имело. Податель жалобы считает, что согласие государственного органа на передачу принадлежащего ему имущества в субаренду не может рассматриваться как предоставление государственной помощи, а оспариваемое предписание антимонопольного органа неисполнимо.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал доводы кассационной жалобы, представитель Общества поддержал позицию Комитета.

Управление и Агентство недвижимости о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем, в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ, жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что между Комитетом (арендодатель) и государственным торговым предприятием книжный магазин N 63 "Родина" (арендатор; правопредшественник Общества) на девять лет заключен договор аренды от 04.10.1999 N 05-А-003576. Согласно условиям названного договора Комитет передал во временное владение и пользование арендатору объект нежилого фонда общей площадью 1 535,7 кв.м.

16.10.2008 Городская комиссия по распоряжению объектами недвижимости при Комитете (далее - Комиссия) приняла решение о продлении срока действия договора аренды до 16.10.2011 (протокол N 20), на основании которого Комитетом издано распоряжение от 18.11.2008 N 1076-рк о внесении изменений в договор аренды от 04.10.1999 N 05-А-0003576 в части объекта договора - помещение общей площадью 1 517 кв.м и срока действия договора - до 16.10.2011.

26.02.2009 Комиссией принято решение о внесении изменений в решение Комиссии от 16.10.2008 (протокол N 20) путем замены в тексте цифрового обозначения "16.10.2011" на цифровое обозначение "26.02.2014". При этом Комиссия решила разрешить Обществу сдавать в установленном порядке в субаренду часть помещения площадью 339,89 кв.м для использования под нежилые цели сроком на три года.

Приведенное решение послужило основанием для заключения сторонами договора аренды от 04.10.1999 дополнительных соглашений от 29.04.2009 N 10 и 30.04.2009 N 11, согласно которым срок действия договора продлен до 26.02.2014 и арендатору разрешено сдавать в субаренду часть помещения площадью 339,89 кв.м для использования под объект общественного питания сроком на три года.

Общество в газете "Строительный Еженедельник" от 24.08.2009 N 32 (372) опубликовало сообщение о проведении конкурса на право заключения договора субаренды части помещения площадью 339,89 кв.м. В связи с тем, что заявку на участие в конкурсе подало одно лицо, конкурс признан несостоявшимся, договор заключен с единственным участником конкурса.

В Управление поступила жалоба от Агентства недвижимости (лицо, выразившее намерение заключить договор аренды помещения по истечении сорока действия договора от 04.10.1999 N 05-А-0003576) на действия Комитета, недопустимые, по мнению подателя жалобы, применительно к антимонопольному законодательству.

В ходе проверочных мероприятий Управление пришло к выводу, что поскольку площадь сдаваемого в субаренду помещения превышает предельный размер, определенный частью 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции", Комитет не имел права разрешать арендатору сдавать эту часть помещения в субаренду. Фактическое же предоставление права распоряжаться частью арендуемого помещения создало для Общества преимущество, обеспечивающее ему более выгодные условия деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, в связи с чем приведенные действия Комитета квалифицированы антимонопольным органом в качестве государственной помощи, о предоставлении которой Комитет должен был ходатайствовать в антимонопольный орган.

Решением Управления от 09.12.2009 по делу N К03-107/09 в действиях Комитета признано нарушение части 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции", выразившееся в передаче Обществу права распоряжаться частью арендуемого нежилого помещения площадью 339,89 кв.м путем сдачи его в субаренду, а также нарушение статьи 20 Закона "О защите конкуренции", выразившееся в ненаправлении в антимонопольный орган ходатайства о даче согласия на предоставление государственной помощи арендатору в форме передачи права распоряжаться частью арендуемого нежилого помещения площадью 339,89 кв.м.

На основании решения Комитету выдано предписание от 09.12.2009 о совершении действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства и принятие мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных Обществу в качестве государственной помощи - нежилого помещения площадью 339,89 кв.м. Дальнейшее распоряжение названным объектом недвижимости осуществить в соответствии с требованиями Закона "О защите конкуренции".

Комитет оспорил решение и предписание в судебном порядке.

Суд первой инстанции признал доказанным факт наличия в действиях Комитета вмененных нарушений, указав, что передача государственного имущества или имущественных прав на него возможна только по результатам проведения конкурса или в порядке предоставления государственной помощи. Установив, что часть арендуемого помещения, в отношении которого Комитет дал соответствующее разрешение, превышает предельный размер, установленный частью 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции", при этом Комитетом не проведен конкурс в отношении данной части помещения, суд пришел к выводу о нарушении им требований части 4 статьи 17.1 и статьи 20 Закона "О защите конкуренции". Суд первой инстанции, применив положения части 3 статьи 53 Закона "О Защите конкуренции" (в редакции Федерального закона от 30.06.2008 N 108-ФЗ) и части 1 статьи 5 Закона "О концессионных соглашениях", сделал вывод, что конкурс на сдачу в субаренду части помещения правомочен проводить только Комитет, а у Общества такие полномочия отсутствуют. Предписание Управления суд первой инстанции признал недействительным, поскольку часть помещения передана Обществу в качестве предмета договора аренды, а не государственной помощи.

Суд апелляционной инстанции поддержал доводы суда первой инстанции о наличии в действиях Комитета нарушений части 4 статьи 17.1 и статьи 20 Закона "О защите конкуренции", в части признания недействительным предписания решение суда первой инстанции отменил. Суд апелляционной инстанции указал, что нарушение Комитетом антимонопольного законодательства выразилось в ненаправлении ходатайства о даче согласия на предоставление государственной помощи в форме передачи права распоряжаться частью арендуемого помещения, а потому предписание о принятии мер по возврату имущества выдано Управлением в соответствии с его полномочиями.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает, что судебные акты подлежат отмене.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Государственная или муниципальная помощь - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке (пункт 20 статьи 4 "Закона о защите конкуренции" в редакции, действовавшей в спорный период).

При этом в силу части 1 статьи 19 Закона "О защите конкуренции" (в редакции, действовавшей в спорный период) в соответствии с полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления государственная или муниципальная помощь может предоставляться в целях обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, проведения фундаментальных научных исследований, защиты окружающей среды, развития культуры и сохранения культурного наследия, производства сельскохозяйственной продукции, поддержки субъектов малого предпринимательства, осуществляющих приоритетные виды деятельности, социального обслуживания населения, социальной поддержки безработных граждан и содействия занятости населения.

Порядок предоставления государственной или муниципальной помощи определен в статье 20 Закона "О защите конкуренции" (в редакции, действовавшей в спорный период), согласно части 1 которой государственная или муниципальная помощь предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если государственная или муниципальная помощь предоставляется:

1) в соответствии с федеральным законом;

2) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год;

3) в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год;

4) за счет резервного фонда органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

5) за счет резервного фонда органа местного самоуправления.

Как следует из материалов дела, Комитет передал во временное возмездное пользование и владение Обществу недвижимое имущество общей площадью 1 517 кв.м на срок до 16.10.2011 (распоряжение Комитета от 18.11.2008 N 1076-рк). В феврале 2009 года Комитет разрешил Обществу сдать в установленном законом порядке в субаренду часть помещения, являвшегося предметом договора аренды. При этом пунктом 3 дополнительного соглашения от 30.04.2009 N 11 предусмотрено, что при сдаче объекта в субаренду размер арендной платы, перечисляемой арендатором состоит из размера арендной платы за сдаваемые в субаренду площади и размера арендной платы за площади, остающиеся в пользовании у арендатора. Пунктом 4 приведенного соглашения установлена ответственность арендатора за несоблюдение условий сдачи объекта в субаренду и условий оплаты, сдаваемых в субаренду площадей.

Применительно к вышеназванным правовым нормам судебные инстанции сделали неправильный вывод, что разрешение Комитета Обществу сдавать в субаренду часть арендуемого помещение является государственной помощью. Управление в ходе контрольных мероприятий не установило квалифицирующие признаки государственной помощи. Так, соглашением между сторонами предусмотрен порядок расчета за сдаваемый в субаренду объект, стоимость субаренды включена в стоимость арендной платы и антимонопольный орган не исследовал факт наличия либо отсутствия у Общества дохода от сдаваемой в субаренду площади. Управление не установило, что получение права сдавать часть помещения в субаренду является преимуществом Общества на товарном рынке, границы и состав которого антимонопольным органом не определены; не установлены и "более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке", которые, по мнению Управления, получило Общество в результате приобретенного от органа власти преимущества.

При таких обстоятельствах судебные инстанции сделали ошибочный вывод о том, что действия Комитета по разрешению сдавать объект недвижимости (часть его) в субаренду подпадают под регулирование статьи 20 Закона "О защите конкуренции", а также, что названные действия осуществлены с нарушением порядка, установленного действующим законодательством (обязанность ходатайствовать в антимонопольный орган).

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 606 ГК РФ по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

В силу части 2 статьи 615 ГК РФ арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено Гражданским кодексом Российской Федерации, другим законом или иными правовыми актами. В указанных случаях, за исключением перенайма, ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор.

По смыслу приведенных положений допускается предоставление предмета договора аренды в субаренду, нормы гражданского законодательства ограничивают названное правомочие только в части необходимости получения согласия арендодателя, как лица небезразличного к судьбе арендованного имущества. Иных изъятий из общего правила предоставления объекта в субаренду ни гражданским, ни антимонопольным законодательством не предусмотрено.

Несмотря на то, что положения статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции" являются специальными по отношению к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующего вопросы заключения договоров аренды, в частности государственного и муниципального имущества, суды двух инстанций пришли к ошибочному выводу о том, что часть 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции" ограничивает полномочия Комитета как арендодателя.

В силу части 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции" лицо, которому в соответствии с частями 1 и 3 названной статьи предоставлены права владения и (или) пользования помещением, зданием, строением или сооружением, может передать такие права в отношении части или частей помещения, здания, строения или сооружения третьим лицам с согласия собственника без проведения конкурсов или аукционов. При этом общая площадь передаваемых во владение и (или) в пользование третьим лицам части или частей помещения, здания, строения или сооружения не может превышать десять процентов площади помещения, здания, строения или сооружения, права на которые предоставлены в соответствии с частями 1 и 3 настоящей статьи, и составлять более чем двадцать квадратных метров.

Приведенное нормативное положение представляет собой специальную норму по отношению к частям 1 и 3 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции" и предоставляет арендатору право сдавать часть помещения в субаренду, минуя общий порядок заключения договоров, установленный в отношении государственного и муниципального имущества, то есть без соблюдения процедуры торгов. С целью исключения злоупотребления со стороны хозяйствующих субъектов и органов власти при заключении договоров в отношении государственного и муниципального имущества, законодателем введен критерий, при соответствии которому может быть заключен договор субаренды без проведения торгов: отношение площади объекта субаренды к общей площади арендуемого помещения и максимальная площадь объекта субаренды.

Как следует из материалов дела, Комитет разрешил Обществу как арендатору сдавать часть арендуемого помещения в субаренду. При этом общий размер объекта субаренды превышал критерии, предусмотренные частью 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции", и не позволял заключить договор субаренды без соблюдения порядка заключения договоров, установленного в отношении государственного и муниципального имущества. Вместе с тем, вывод антимонопольного органа об отсутствии у Комитета права дать соответствующее разрешение арендатору, а также вывод судов о нарушении Комитетом процедуры проведения конкурса в отношении объекта субаренды не основаны на действующем законодательстве.

По смыслу части 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции" согласие собственника для решения вопроса о необходимости (или отсутствии таковой) проведения торгов в отношении объекта субаренды (части арендованного помещения) правового значения не имеет. Оно определяет субъективное право арендатора сдать арендованное имущество в субаренду, получает свое начало в гражданском законодательстве и дублируется в части 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции", чтобы приведенная норма не толковалась в качестве специальной по отношению к части 2 статьи 615 ГК РФ.

26.02.2009 Комитет, реализуя свое право-арендодателя дать арендатору согласие на сдачу арендуемого помещения в субаренду, в рамках своей компетенции принял решение разрешить Обществу сдавать в субаренду часть помещения (решение от 26.02.2009 протокол N 04). В августе 2009 года Общество опубликовало сообщение о проведении конкурса на право заключения договора субаренды, который впоследствии признан несостоявшимся.

Суды первой и апелляционной инстанций, сделав вывод о том, что Общество не вправе было проводить названные торги, поскольку такая обязанность лежит исключительно на Комитете, ошибочно применили положения части 3 статьи 53 Закона "О защите конкуренции" в редакции Федерального закона от 30.06.2008 N 108-ФЗ (далее - Закон N 108-ФЗ) как утратившей свое действие на момент возникновения спорных правоотношений (даты проведения торгов Обществом).

Согласно части 3 статьи 53 Закона "О защите конкуренции" в редакции Закона N 108-ФЗ до установления предусмотренного частью 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции" порядка проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции", конкурсы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Законом "О концессионных соглашениях", а аукционы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон "О приватизации государственного и муниципального имущества").

Применяя названные правовые нормы, суды первой и апелляционной инстанций не учли, что с 23.07.2009 часть 3 статьи 53 Закона "О защите конкуренции" действовала в редакции Федерального закона от 17.07.2009 N 173-ФЗ, подпунктом "а" пункта 2 статьи 1 которого в части 3 статьи 53 Закона "О защите конкуренции" слова "часть 4" заменены словами "часть 5", а потому порядок, установленный Законами "О концессионных соглашениях" и "О приватизации государственного и муниципального имущества" в данном случае применению не подлежал.

Кроме того, указывая на необходимость проведения Комитетом конкурса в соответствии с Законом "О защите конкуренции" в порядке, определенном Законом "О концессионных соглашениях", судебные инстанции не приняли во внимание Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 236-р, которым утвержден Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, и немотивированно отклонили доводы Комитета и Общества о возможности в исследуемом ситуации провести торги в соответствии со статьей 477 ГК РФ.

При таких обстоятельствах в действиях Комитета, квалифицированных Управлением как передача Обществу права распоряжаться частью арендуемого помещения в нарушение части 4 статьи 17.1 Закона "О защите конкуренции", событие нарушения также не установлено, а потому оспариваемое решение незаконно как несоответствующее положениям Закона "О защите конкуренции". Предписание Управления, явившееся следствием принятого решения о нарушениях Комитетом антимонопольного законодательства, не основано на нормах права, в связи с чем подлежит признанию недействительным.

С учетом изложенного выводы судебных инстанций о законности оспариваемых решения и предписания Управления необоснованны и не соответствуют действующему законодательству, а потому при отсутствии оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ для направления дела на новое рассмотрение, кассационная инстанция, исходя из полномочий, установленных пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, считает, что решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене как принятые с неправильным применением статей 17.1 и 20 Закона "О защите конкуренции", а заявленные Комитетом требования удовлетворению.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.06.2010 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.10.2010 по делу N А56-17554/2010 отменить.

Признать незаконным решение от 09.12.2009 и недействительным предписание от 09.12.2009 по делу N К03-107/09 Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу как несоответствующие положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

Г.Е. Бурматова

Л.А. Самсонова