Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 31 января 2011 г. N Ф07-14144/2010 по делу N А56-87063/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 января 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Грачевой И.Л., судей Захаровой М.В. и Сергеевой И.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Нортия" Сазоновой М.В. (доверенность от 27.05.2010), Кравченко Д.В. (доверенность от 18.01.2010), от общества с ограниченной ответственностью "Санкт-Петербургский авторемонтный завод N 2" Кокарева О.Д. (доверенность от 25.01.2011), от Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга Водовозова С.В. (доверенность от 21.12.2010), от правительства Санкт-Петербурга Водовозова С.В. (доверенность от 11.01.2011),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Санкт-Петербургский авторемонтный завод N 2" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2010 по делу N А56-87063/2009 (судьи Лопато И.Б., Савицкая И.Г., Семенова А.Б.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Нортия" (далее - ООО "Нортия") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным постановления правительства Санкт-Петербурга от 04.08.2009 N 929 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Сердобольской улицей, Студенческой улицей, Белоостровской улицей, Земледельческой улицей и проектируемым проездом от Земледельческой улицы до Сердобольской улицы в Приморском районе".

К участию в деле привлечены в качестве заинтересованных лиц - правительство Санкт-Петербурга (далее - Правительство) и Комитет по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга (далее - КГА), в качестве третьего лица - общество с ограниченной ответственностью "Санкт-Петербургский авторемонтный завод N 2" (далее - Завод).

Определением от 07.06.2010 (судьи Иванилова О.Б., Балакир М.В., Преснецова Т.Г.) суд первой инстанции признал оспариваемое постановление нормативным актом и прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) ввиду неподведомственности спора арбитражному суду.

Постановлением от 19.10.2010 Тринадцатый арбитражный апелляционный суд отменил определение от 07.06.2010 и направил дело в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области для рассмотрения заявления по существу.

В кассационной жалобе Завод, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм процессуального и материального права, просит отменить постановление от 19.10.2010. Податель жалобы указывает следующее: апелляционный суд сделал неверный вывод о том, что оспариваемое постановление - это ненормативный акт; данный правовой акт содержит ряд общеобязательных норм, регулирующих градостроительную деятельность на указанной территории, определяющих права и обязанности неопределенного круга лиц (собственников и пользователей земельных участков, входящих в эту территорию, лиц, намеренных принять участие в застройке данной территории и органов власти и управления, принимающих участие в указанной деятельности); названное постановление опубликовано в порядке, установленном для нормативных правовых актов.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании 19.01.2011 объявлен перерыв до 26.01.2011 до 16 часов 15 минут.

В судебном заседании представители Завода, Правительства и КГА поддержали доводы жалобы, а представители ООО "Нортия" просили оставить постановление апелляционного суда без изменения, считая его законным и обоснованным.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, ООО "Нортия" принадлежат на праве собственности земельный участок площадью 13 179 кв.м с кадастровым номером 78:34:4009:15, а также доля в праве общей долевой собственности на земельный участок площадью 13 812 кв.м с кадастровым номером 78:34:4009:14, находящиеся по адресу: Санкт-Петербург, Земледельческая улица, дом 3, литеры А и Б соответственно, а также расположенные на данных участках объекты недвижимости.

Право собственности на соседний земельный участок площадью 30 706 кв.м с кадастровым номером 78:3464009:25, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, Земледельческая улица, дом 5, литера Б, зарегистрировано за Заводом.

КГА 04.05.2007 издал распоряжение N 1003, которым принял предложение Завода о подготовке проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной Сердобольской, Студенческой, Белоостровской, Земледельческой улицами и проектируемым проездом от Земледельческой до Сердобольской улицы в Приморском районе, и поручил Заводу представить в КГА проект чертежей планировки данной территории, а по окончании разработки - согласованную в соответствии с действующим законодательством документацию.

В целях обеспечения градостроительного развития названной территории Правительство на основании статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением от 04.08.2009 N 929 утвердило проект планировки этой территории.

Данное постановление наряду с аналогичными постановлениями об утверждении проектов планировки территорий Санкт-Петербурга 11.09.2009 включено в реестр нормативных правовых актов Санкт-Петербурга (регистрационный номер 8271) и опубликовано в порядке, установленном для опубликования нормативных правовых актов Правительства.

ООО "Нортия" обратилось в суд с заявлением в порядке статьи 198 АПК РФ о признании постановления от 04.08.2009 N 929 недействительным, считая, что оно противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, Закону Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О правилах землепользования и застройки в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 29-10) и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Заявитель сослался на следующее: принадлежащие ему земельные участки и смежный земельный участок Завода включены в состав одной функциональной зоны 3ЖД (зона среднеэтажной и многоэтажной многоквартирной жилой застройки с включением объектов общественно-деловой застройки, а также объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны). Однако проектом планировки и межевания территории жилая застройка на земельных участках ООО "Нортия" не предусмотрена, сохранена существующая промышленная зона, что значительно уменьшает рыночную стоимость этих участков и ограничивает возможность заявителя реализовать права собственника в отношении данных участков, в частности путем их застройки объектами недвижимости и реконструкции существующих объектов.

Суд первой инстанции прекратил производство по заявлению ООО "Нортия", сделав вывод о том, что оспариваемое постановление, принятое Правительством (органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом N 29-10, является нормативным правовым актом, адресованным неопределенному кругу лиц и рассчитанным на неоднократное применение, оспаривание которого в силу части 3 статьи 191 АПК РФ, действовавшей до 01.11.2010, не отнесено к компетенции арбитражного суда.

Апелляционный суд отменил определение суда первой инстанции и направил заявление в суд первой инстанции для рассмотрения по существу, посчитав, что постановление от 04.08.2009 N 929 является ненормативным правовым актом, оспаривание которого возможно в порядке статьи 198 АПК РФ. Апелляционный суд указал, что из содержания оспариваемого постановления следует, что оно является актом применения права, а не нормотворчества, затрагивает интересы собственников (пользователей) земельных участков, расположенных на территории, в отношении которой утверждены проекты планировки и межевания; наличие в приложении 3 к оспариваемому постановлению нормативных показателей плотности и коэффициентов застройки квартала, то есть норм неоднократного применения, обязательных для неопределенного круга лиц, ведущих или планирующих осуществление градостроительной деятельности на данной территории, не является обстоятельством, исключающим квалификацию иных положений акта в качестве ненормативных; опубликование оспариваемого постановления в информационном бюллетене администрации Санкт-Петербурга и внесение в реестр нормативных правовых актов не придает ненормативному акту статус нормативного.

Кассационная инстанция считает выводы апелляционного суда ошибочными, не соответствующими нормам права.

Согласно пунктам 9 и 10 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений.

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации проекты планировки территории являются одним из видов градостроительной документации.

В силу частей 1 и 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Частью 1 статьи 42 того же Кодекса установлено, что подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.

Частью 2 названной статьи предусмотрено, что проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть включает в себя:

1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:

а) красные линии;

б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур;

в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;

2) положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

Согласно статье 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным территориям и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, подготовленных проектами планировки территорий.

Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются: красные линии; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; границы земельных участков для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.

В силу статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 12 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные органы исполнительной власти в течение тридцати дней осуществляют проверку подготовленной на основании их решения документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 названной статьи. По результатам проверки указанные органы в течение семи дней принимают решение о направлении такой документации соответственно в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, главе местной администрации на утверждение или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

Документация по планировке территории утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации в течение четырнадцати дней со дня поступления указанной документации; в течение семи дней со дня ее утверждения направляется главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых осуществлялась подготовка такой документации, которые обеспечивают опубликование документации по планировке территории (проектов планировки и межевания территории) в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещает информацию о такой документации на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (части 14, 15, 16 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается названным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 12 Закона N 29-10 регламентирован порядок подготовки документации по планировке территории в Санкт-Петербурге. В пункте 6 названной статьи указано, что проекты планировки и межеваний территорий в Санкт-Петербурге до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, законами Санкт-Петербурга и нормативными правовыми актами Правительства, которое принимает решение об утверждении указанной документации с учетом результатов публичных слушаний.

При проектировании и осуществлении любого вида строительства, посадке зеленых насаждений и оформлении земельных участков в Санкт-Петербурге необходимо строго соблюдать красные линии, установленные проектами планировок территорий в Санкт-Петербурге, утвержденными постановлениями Правительства (пункт 7 статьи 12 Закона 29-10).

Оспариваемым постановлением, принятым исполнительным органом субъекта Российской Федерации, утверждены проекты планировки названной территории Санкт-Петербурга, в том числе: чертежи планировки данной территории (с обозначением красных линий, линий связи, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, линий, обозначающих дороги, улицы, проезды, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) и положение о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории; а также проект межевания названной территории и чертежи межевания.

В силу приведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации и Закона N 29-10 этот правовой акт устанавливает нормы и положения, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт или реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, новых магистралей и улиц, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности. Названные лица должны осуществлять свою деятельность с учетом установленных указанным актом красных линий - линий, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуются неограниченный круг лиц - улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары (пункт 12 той же статьи), нормативов, коэффициентов плотности и параметров застройки, указанных в приложении 3 к данному акту.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое постановление нормативным актом, а вывод апелляционного суда о том, что данный акт является нормативным в части, а в целом - ненормативным, несостоятелен.

Правомерность вывода суда первой инстанции об отнесении оспариваемого постановления к нормативным актам подтверждена позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении Президиума от 15.07.2010 N 2438/10, которым рассмотрен по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации спор о признании недействующим постановления главы администрации муниципального образования об утверждении проекта красных линий, входящих в состав документов планировки территории.

Статьями 29 и 191 АПК РФ в редакции, действовавшей на момент обращения ООО "Нортия" с настоящим заявлением в арбитражный суд и на момент принятия определения от 07.06.2010 и постановления от 19.10.2010, было предусмотрено, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В силу пункта 1 части 1 статьи 29 АПК РФ в редакции, действующей с 02.11.2011, арбитражному суду подведомственно рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, в перечисленных в названной норме сферах, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах. Сфера, связанная с градостроительной деятельностью, в данной норме не указана.

Статьей 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что суд общей юрисдикции рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.

Согласно пункту 17 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, физические и юридические лица вправе оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункту 17 статьи 45 названного Кодекса

Поскольку в названной норме арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать заявления об оспаривании акта, которым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждены проекты планировки и межевания, в статье 29 АПК РФ сфера градостроительной деятельности также не указана, то в силу статьи 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, настоящий спор подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции.

При таком положении суд первой инстанции, установив, что настоящий спор неподведомствен арбитражному суду, правомерно прекратил производство по заявлению ООО "Нортия" на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции считает, что постановление от 19.10.2010 подлежит отмене как принятое с нарушением норм права, а определение от 07.06.2010 - оставлению в силе.

Ввиду того, что Завод при подаче кассационной жалобы уплатил государственную пошлину в большем размере, чем установлено статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, ему надлежит возвратить из федерального бюджета 1000 руб., излишне уплаченных по платежному поручению от 26.10.2010 N 995.

В связи с принятием настоящего постановления и по правилам статьи 110 АПК РФ с ООО "Нортия" в пользу Завода следует взыскать 1000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2010 по делу N А56-87063/2009 отменить.

Определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.06.2010 оставить в силе.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Санкт-Петербургский авторемонтный завод N 2" из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы по платежному поручению от 26.10.2010 N 995.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Нортия" в пользу общества с ограниченной ответственностью "Санкт-Петербургский авторемонтный завод N 2" 1000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе.

Председательствующий

И.Л. Грачева

Судьи

М.В. Захарова

И.В. Сергеева