Обзор судебной практики Нижегородского областного суда "Обобщение практики рассмотрения мировыми судьями и районными (городскими) судами г. Нижнего Новгорода и Нижегородской области дел об административных правонарушениях, связанных с проведением несогласованных публичных мероприятий"

В соответствии с планом работы Нижегородского областного суда на второе полугодие 2012 года проведено обобщение практики рассмотрения мировыми судьями и районными (городскими) судами г. Нижнего Новгорода и Нижегородской области дел об административных правонарушениях, связанных с проведением несогласованных публичных мероприятий.

Необходимость рассмотрения областным судом данного вопроса и привлечения к нему внимания мировых судей и судей районных судов вызвана определенной сложностью в применении норм материального права, регулирующих порядок проведения публичных мероприятий, наличием общественного интереса к делам данной категории, а также внесением в 2012 году существенных изменений как в законодательство, регулирующее проведение публичных мероприятий, так и в законодательство, устанавливающее административную ответственность за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании.

Право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования провозглашено статьей 31 Конституции Российской Федерации.

Данная норма Конституции Российской Федерации в настоящее время детализируется положениями Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", который нормативно определяет собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, а также раскрывает понятия публичного мероприятия, организаторов и участников публичного мероприятия, определяет их права и обязанности, регламентирует порядок проведения самого публичного мероприятия.

Необходимо иметь в виду, что в данный Федеральный закон, а также в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральным законом от 08.06.2012 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" внесены существенные изменения.

В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях введен новый вид административного наказания - обязательные работы (статья 3.13 КоАП РФ); значительно изменены размеры административных штрафов за отдельные правонарушения; изменены положения статей 5.38, 20.2, 20.18 КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушение законодательства о публичных мероприятиях; введена новая правовая норма - статья 20.2.2 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка.

Изменения также внесены в статью 4.5 КоАП РФ, устанавливающую срок давности привлечения к административной ответственности. В настоящее время за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях лицо может быть привлечено к административной ответственности в течение одного года со дня совершения административного правонарушения.

В связи с изменением законодательства с 1 января 2013 года дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.38, 19.3, 20.1 - 20.3, 20.18, 20.29 КоАП РФ, будут рассматриваться судьями районных судов.

Кроме того, внесены изменения в абзац второй части 3 статьи 25.1 КоАП РФ, в соответствии с которыми при рассмотрении дел об административных правонарушениях, влекущих назначение административного наказания в виде обязательных работ, обязательно присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Федеральным законом от 08.06.2012 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" на субъекты Российской Федерации возложена обязанность до 1 января 2013 года принять ряд нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, связанные с проведением публичных мероприятий. В связи с этим при рассмотрении дел об административных правонарушениях данной категории необходимо учитывать не только положения федерального, но и регионального законодательства.

В Нижегородской области на момент составления данного обобщения действовали, в том числе, Закон Нижегородской области от 27 декабря 2007 г. N 196-З "О порядке подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий на территории Нижегородской области", постановление Правительства Нижегородской области от 14 мая 2008 года N 190 "Об определении уполномоченного органа исполнительной власти Нижегородской области по рассмотрению уведомлений о проведении публичных мероприятий и согласованию изменений мест и (или) времени проведения публичных мероприятий", постановление Правительства Нижегородской области от 21 августа 2006 года N 270 "О порядке проведения публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры", постановление Правительства Нижегородской области от 17.06.2009 года N 397 "О реализации Закона Нижегородской области от 27 декабря 2007 года N 196-З "О порядке подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий на территории Нижегородской области".

Права граждан на проведение публичных мероприятий регулируются и нормами международного права, в том числе Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), Международным пактом от 19 декабря 1966 года "О гражданских и политических правах".

Необходимо иметь в виду, что проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума регулируется не только Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", но и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах.

Проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (часть 2 статьи 1 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").

Обобщение практики рассмотрения в первом полугодии 2012 года судьями Нижегородской области дел об административных правонарушениях, связанных с проведением несогласованных публичных мероприятий, показало следующее.

От мировых судей и из районных (городских) судов области для обобщения поступило 82 дела данной категории.

Все дела судьями были рассмотрены по части 2 статьи 20.2 КоАП РФ (нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования) в редакции, действовавшей до внесения в нее изменений Федеральным законом от 08.06.2012 года N 65-ФЗ.

При этом в случаях рассмотрения судьями административных дел после вступления в силу Федерального закона от 08.06.2012 г. N 65-ФЗ (вступил в силу с 09.06.2012 года) по обстоятельствам, имевшим место до вступления его в силу, судьи правильно применяли положения части 2 статьи 20.2 КоАП РФ в редакции, действующей на момент совершения административного правонарушения (статья 1.7 КоАП РФ).

Во всех случаях к административной ответственности привлекались граждане. В отношении должностных лиц либо юридических лиц постановления о привлечении к административной ответственности не выносились.

Субъектами административных правонарушений (по роду занятия) являлись, в том числе, студенты, руководители и работники различных коммерческих организаций, пенсионеры, члены избирательных комиссий, безработные.

Из 82 рассмотренных мировыми судьями дел данной категории было обжаловано в районные суды 6 постановлений, из которых решениями судьи районного суда отменены 2 постановления. Основанием для отмены постановлений явилось признание в последующем в порядке гражданского судопроизводства незаконными действий администрации города Нижнего Новгорода, связанных с отказом в согласовании проведения массового мероприятия. Однако на основании протеста заместителя прокурора Нижегородской области постановлением заместителя председателя Нижегородского областного суда решение судьи районного суда по одному из дел отменено.

При этом в постановлении об отмене судебного решения указано о том, что, несмотря на последующее признание незаконными действий администрации города Нижнего Новгорода по предложению иного места проведения митинга, лицо, привлеченное к административной ответственности, не имело права участвовать в митинге, проведение которого в указанном в уведомлении (заявке) месте согласовано не было.

Прекращено производство по 4 делам, по двум делам - в связи с отсутствием состава административного правонарушения, по двум делам - в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Обобщение дел показало, что при вынесении постановлений судьи правильно основывают свои выводы на представленных в деле доказательствах, в том числе объяснениях лица, привлекаемого к административной ответственности, и свидетелей, вещественных доказательствах и документах. По отдельным делам в качестве доказательств были приобщены фотографии и видеозаписи, экземпляры наглядных агитационных материалов (листовки, плакаты и т.д.).

В том случае, если привлечение к административной ответственности связано с участием в несогласованном публичном мероприятии, к материалам дел приобщались документы, подтверждающие отказ в согласовании определенного места и (или) времени проведения такого публичного мероприятия (копия уведомления о проведении публичного мероприятия; копия письменного предложения органа исполнительной власти об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия; информация о норме предельной заполняемости территории, помещения; копия письменного мотивированного предупреждения о возможном привлечении к ответственности и т.д.).

Обобщение показало, что лица, не согласные с привлечением их к административной ответственности, как правило, приводили доводы о том, что не являлись участниками публичного мероприятия (шли мимо, не знали, что проходит митинг); не знали, что публичное мероприятие в данном месте и времени не согласовано; участвовали не в массовом, а в одиночном пикетировании (согласование места и времени не требуется).

В таком случае судьям, рассматривающим дела данной категории, необходимо давать оценку данным доводам на основании представленных доказательств, выяснять, в том числе, какие действия подтверждают участие лица в массовом мероприятии (определенное время находился среди участников мероприятия, скандировал лозунги, нес агитационные материалы и т.д.), какие доказательства подтверждают то обстоятельство, что лицо знало о том, что публичное мероприятие не согласовано с органами власти (объяснения сотрудников полиции, иных лиц о том, что организатором митинга либо уполномоченным представителем органа исполнительной власти либо сотрудниками полиции или иными лицами делались сообщения о том, что массовое мероприятие не согласовано либо приостановлено либо прекращено), являлось ли пикетирование массовым мероприятием (было ли общение между участниками пикетирования, как и на каком расстоянии они располагались, имелись ли признаки единого замысла и общей организации).

При рассмотрении дел данной категории необходимо обращать внимание на возраст лица, привлекаемого к административной ответственности, и выяснять, достигло ли лицо административной ответственности (то есть, достигло ли на момент совершения административного правонарушения возраста 16 лет), и если лицо не достигло совершеннолетия (18 лет), правильно устанавливать орган, полномочный рассматривать дело об административном правонарушении.

Так, постановлением мирового судьи к административной ответственности был привлечен гражданин К., которому на момент совершения административного правонарушения и привлечения его к административной ответственности по части 2 статьи 20.2 КоАП РФ исполнилось только 17 лет.

Вместе с тем, из положений статьи 23.2 КоАП РФ следует, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 20.2 КоАП РФ, совершенные несовершеннолетними, рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.

По одному из дел мировым судьей к административной ответственности по части 2 статьи 20.2 КоАП РФ привлечен гражданин А., проводивший среди жильцов дома презентацию реализуемых им товаров. При этом мировой судья исходил из того, что собрание жильцов дома не было согласовано с органом исполнительной власти.

В данном случае правильность квалификации действий гражданина А. по части 2 статьи 20.2 КоАП РФ вызывает сомнения. Собрание жильцов дома было организовано для презентации и продажи товаров. Ответственность по статье 20.2 КоАП РФ предусмотрена за нарушение организации и участия в публичном мероприятии, которое в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" определено как открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств.

Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Соответственно, не будет являться публичным мероприятием, применительно к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", собрание членов трудового коллектива, членов садоводческого товарищества, собрание членов ТСЖ и т.д.

На принципиальное различие в характере регулируемых правоотношений при созыве и проведении собраний граждан как публичных мероприятий (регулируются Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях") и собраний, проводимых в порядке осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления (регулируются Федеральном законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), указал Верховный Суд Российской Федерации в определении от 26 января 2005 года по делу N 71-Г04-25.

При рассмотрении дел данной категории необходимо также обратить внимание на то обстоятельство, что деятельность по проведению массовых мероприятий в виде собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований активизируется в период избирательных компаний. Организаторами и участниками массовых мероприятий могут быть кандидаты в депутаты, члены избирательных комиссий.

В таком случае необходимо иметь в виду, что в соответствии с пунктом 18 статьи 29 Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" член комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

На основании пункта 4 статьи 41 указанного Федерального закона зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов).

По двум рассмотренным в первом полугодии 2012 года делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 20.2 КоАП РФ, мировой судья правомерно рассмотрел вопрос о привлечении к административной ответственности членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса при наличии согласия на это прокурора Нижегородской области.

В одном случае мировой судья, прекращая производство по делу об административном правонарушении в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, указал в постановлении о доказанности вины лица в совершенном административном правонарушении. Вместе с тем, исходя из положений пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, истечение срока давности привлечения к административной ответственности в качестве основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении является безусловным обстоятельством, исключающим обсуждение вопросов о наличии или отсутствии события и состава правонарушения, виновности лица.

При назначении административного наказания судьи правильно принимали во внимание повторность совершения административного правонарушения как отягчающее ответственность обстоятельство.

Вместе с тем, повторность, как отягчающее ответственность обстоятельство, будет иметь место только в том случае, если ранее данным лицом было совершено однородное административное правонарушение, и за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6 КоАП РФ (статья 4.3 КоАП РФ). Однородным признается правонарушение, имеющее единый родовой объект посягательства. Согласно статье 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Доказательства совершения лицом, привлекаемым к административной ответственности, ранее однородного административного правонарушения, за совершение которого оно уже подвергалось административному наказанию, и по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6 КоАП РФ, должны иметься в материалах дела.

Вместе с тем, судьями допускались случаи признания повторности совершения административного правонарушения при отсутствии достаточных доказательств данного обстоятельства. Так, по одному из дел, рассмотренных мировым судьей, лицо было признано повторно совершившим административное правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 20.2 КоАП РФ, только на том основании, что в протоколе об административном правонарушении имелась запись: "ранее привлекался к ответственности за аналогичные правонарушения". Сведений о том, какое административное правонарушение и когда было совершено данным лицом, когда окончено исполнение данного постановления о назначении административного наказания, в материалах дела не имелось. Проверить, правильно ли сотрудник полиции, составивший протокол об административном правонарушении, определил однородность правонарушений, и не истек ли срок, предусмотренный статьей 4.6 КоАП РФ, по материалам дела не представлялось возможным.

При таких обстоятельствах правильность указания мировым судьей на повторность совершения административного правонарушения вызывает сомнения.

Изучение поступивших дел данной категории показало, что по трем делам (дела N 5-409/12, N 5-412/12, N 5-419/12, мировой судья судебного участка N 4 Нижегородского района г. Нижнего Новгорода, исполнявший обязанности мирового судьи судебного участка N 6 Нижегородского района г. Нижнего Новгорода) производство по делу было прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности. При этом из-за болезни мирового судьи рассмотрение дела было отложено и назначено на дату, когда привлечение лица к административной ответственности было уже невозможно, так как срок давности привлечения к административной ответственности истек. Такие действия судьи являются недопустимыми (в настоящее время полномочия мирового судьи прекращены в связи с отставкой).

Судья Нижегородского областного суда

М.А. Кручинин