Определение Московского областного суда от 14 октября 2010 г. по делу N 33-19933 (ключевые темы: реконструкция - совет депутатов - государственный строительный надзор - капитальный ремонт объектов капитального строительства - осуществление государственного контроля)

Определение Московского областного суда
от 14 октября 2010 г.

Дело N 33-19933

Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда в составе:

председательствующего Хлопушиной Н.П.

судей Вороновой М.Н., Кузнецова С.Л.

при секретаре Трушкине Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 14 октября 2010 года дело по кассационной жалобе Совета депутатов городского округа Краснознаменск Московской области на решение Одинцовского городского суда Московской области от 09 августа 2010 года по заявлению прокурора Третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области о признании противоречащим действующему законодательству и недействующим решения Совета депутатов городского округа Краснознаменск Московской области от 23.03.2010 года N 120/6 "Об утверждении Положения "О муниципальном градостроительном контроле городского округа Краснознаменск Московской области", обязании отменить решение.

Заслушав доклад судьи Хлопушиной Н.П., заключение прокурора Тришиной В.В. установила:

прокурор Третьей прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах Московской области обратился в суд с заявлением о признании о признании противоречащим действующему законодательству и недействующим решения Совета депутатов городского округа Краснознаменск Московской области от 23.03.2010 года N 120/6 "Об утверждении Положения "О муниципальном градостроительном контроле городского округа Краснознаменск Московской области", обязании отменить решение.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылался, что в ходе проведенной проверки установлено, что решение Совета депутатов городского округа Краснознаменск Московской области от 23.03.2010 N 120/6 принято Советом депутатов с превышением полномочий, по вопросам, правовое регулирование которых не входит в компетенцию органов местного самоуправления, положения оспариваемого акта противоречат федеральному законодательству: Градостроительному кодексу РФ, Федеральному закону от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления", Федеральному закону от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Представитель Совета депутатов городского округа Краснознаменск Московской области с заявлением не согласилась, просила отказать в удовлетворении требований.

Решением Одинцовского городского суда Московской области от 09 августа 2010 года заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Совет депутатов городского округа Краснознаменск Московской области просит об отмене решения суда.

Изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Тришиной В.В., полагавшей решение законным и обоснованным, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

В соответствии с частью 1 статья 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

На основании требований части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как усматривается из материалов дела, решением Совета депутатов городского округа Краснознаменск Московской области от 23.03.2010 г. N 120/6 было утверждено Положение "О муниципальном градостроительном контроле городского округа Краснознаменск Московской области".

Положением установлены задачи и цели муниципального градостроительного контроля; права, обязанности и ответственность специалистов, осуществляющих муниципальный градостроительный контроль; определен порядок проведения проверок (плановых и внеплановых) и оформления первичных документов.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Утвержденное решением Совета депутатов г.о. Краснознаменск Положение "О муниципальном градостроительном контроле городского округа Краснознаменск Московской области" является нормативным правовым актом.

Согласно пункту 1.1 оспариваемого акта, Положение устанавливает порядок осуществления муниципального градостроительного контроля на территории городского округа Краснознаменск Московской области.

Согласно пункту 1.2 Положения, муниципальный градостроительный контроль осуществляется в соответствии с настоящим Положением (далее Градостроительный контроль) за соответствием выполняемых на территории городского округа Краснознаменск Московской области работ организациями, учреждениями, предприятиями независимо от форм собственности, физическим лицом в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, проектная документация на строительство которых не подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов в сфере градостроительства и проектной документации.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Аналогичное требование закреплено в части 2 статьи 1 Устава городского округа Краснознаменск.

Согласно части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному Кодексу.

Согласно части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов; принятие решений о развитии застроенных территорий.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает два вида контроля и надзора: строительный контроль (ст. 53) и государственный строительный надзор (ст. 54).

Осуществление государственного градостроительного контроля (надзора) согласно ст.ст. 6, 6.1, 7 Градостроительного кодекса РФ отнесено к полномочиям федеральных органов исполнительной власти и государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 1, 2 статьи 53 Градостроительного кодекса РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. Застройщик или заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Согласно части 1 статья 54 Градостроительного кодекса РФ государственный строительный надзор осуществляется при:

1) строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией;

2) реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

(часть первая в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)

В силу части 2 указанной статьи предметом государственного строительного надзора является проверка:

1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

2) наличия разрешения на строительство;

3) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 настоящего Кодекса.

В силу части 3 указанной статьи государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, если иное не установлено Федеральным законом о введении в действие настоящего Кодекса.

Согласно части 3.1. указанной статьи государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов обороны может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации. Государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации и (или) нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Государственный строительный надзор в силу части 4 указанной статьи осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

В силу требований части 7 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного настоящим Кодексом, а также государственного экологического контроля в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий.

Из приведенных положений усматривается, что Градостроительный кодекс РФ не предусматривает осуществление муниципального градостроительного контроля (надзора).

Предмет ведения органов местного самоуправления определен статьями 51 и 55 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающими выдачу органами местного самоуправления разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к правильному выводу о том, что анализ норм оспариваемого Положения позволяют сделать вывод о том, что изложенные в нем положения входят в предмет строительного контроля и государственного строительного надзора. Указанным Федеральным законом, а также Уставом городского округа Краснознаменск Московской области органы местного самоуправления городского округа Краснознаменск Московской области полномочиями осуществления муниципального градостроительного контроля не наделены, и оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением полномочий органа, издавшего его, в связи с чем подлежит признанию недействующим.

Пунктом 4.2 Положения установлено, что плановые проверки в отношении каждого объекта проводятся должностными лицами не чаще одного раза в квартал, с даты получения им от заказчика - застройщика извещения о начале работ и до даты выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Пунктом 4.3 Положения установлено, что внеплановые проверки проводятся для контроля исполнения предупреждений об устранении ранее выявленных нарушений; при обращении юридических или физических лиц по нарушению градостроительного законодательства заказчиком-застройщиком и (или) подрядчиком.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Статьей 3 указанного Федерального закона определены принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора), муниципального контроля.

Часть 1, 3 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" устанавливает, что предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Организации и проведению внеплановых проверок посвящена статья 10 указанного Закона, которая определяет предмет внеплановой проверки, основания проведения проверки.

Пункты 4.2 и 4.3 оспариваемого Положения противоречат изложенным положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в части определения порядка организации плановых и внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В частности, в нарушение требований указанного Федерального закона Положение не предусматривает обязательное согласование проведения проверок с органами прокуратуры.

Пунктом 4.7.1 оспариваемого Положения предусмотрено наделение должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных в области муниципального градостроительного контроля правом составления протокола об административном правонарушении.

Согласно статье 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Наделение должностных лиц правами по составлению протоколов об административных правонарушениях в таком порядке действующим административным законодательством не предусмотрено.

В силу ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Поскольку в ходе рассмотрения дела установлено противоречие норм оспариваемого Положения действующему федеральному законодательству, что влечет нарушение гражданских права и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц, суд правильно пришел к выводу об удовлетворении заявления прокурора и признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта со дня вступления решения в законную силу.

При таких обстоятельствах решение суда законное и оснований для его отмены не имеется.

Доводы кассационной жалобы несущественные и не могут повлечь отмену решения суда.

Руководствуясь абз. 2 ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

решение Одинцовского городского суда Московской области от 09 августа 2010 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Н.П. Хлопушина

Судьи

М.Н. Воронова С.Л. Кузнецов