Разъяснения Управления Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю от 3 июня 2010 г. "Некоторые правовые проблемы, связанные с перспективой строительства олимпийских объектов"

Одним из успехов возрождающейся России, подтвердивших ее способность отстаивать свои национальные интересы, а также укрепление позиций в мировом сообществе, явилась победа в гонке за право проведения в 2014 году XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Параолимпийских игр, ознаменовавшаяся принятием 4 июля 2007 года в Гватемале решения МОК о проведении указанных игр в городе Сочи.

Однако в связи с принятием названного решения особое значение приобрел ряд обострившихся правовых проблем, связанных, прежде всего, с перспективой строительства олимпийских объектов.

Общеизвестно, что на месте предполагаемой застройки некоторых олимпийских объектов сегодня находятся объекты недвижимости, которые никакого отношения к олимпийским видам спорта не имеют.

Правовой статус упомянутых объектов недвижимости различен. Если брать его за основу при классификации данных объектов, то можно их разделить на две группы:

1) объекты, возведенные без предоставления (отведения) в установленном законом порядке земельного участка под строительство либо без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, а потому подпадающие под понятие самовольной постройки и применение статьи 222 ГК РФ;

2) объекты, возведенные на отведенном для целей строительства земельном участке с получением всей разрешительной документации и с соблюдением градостроительных норм и правил.

Коснемся существа правовых проблем, возникающих и могущих возникнуть в будущем в складывающихся правоотношениях по поводу вышеуказанных групп объектов.

Решением Совета безопасности при главе администрации Краснодарского края от 08.11.2005 N 23 было обращено внимание на важность недопущения на территории Краснодарского края случаев самовольного строительства, а также на противодействие в установленном законом порядке таким проявлениям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.

В отношении порядка осуществления сноса самовольной постройки в правоприменительной практике существуют различные походы. Так, действующее законодательство, в частности нормы постановления Совета народных комиссаров РСФСР от 22.05.1940 N 390 "О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках", предусматривает полномочия органов местного самоуправления по сносу объектов самовольного строительства во внесудебном порядке. Пункт 7 данного постановления Совета народных комиссаров РСФСР от 22.05.1940 N 390 закрепляет, что в случае невыполнения самовольным застройщиком требования городского или поселкового исполнительного комитета о прекращении строительства и о сносе строений исполнительный комитет дает распоряжение отделу коммунального хозяйства о сносе самовольно возведенного строения или части строения. Органы милиции обязаны оказывать необходимое содействие по приведению в исполнение распоряжения исполнительного комитета о сносе строения. Названное постановление с внесенными в него изменениями до настоящего времени действует, в том числе и в части пункта 7, и используется в правоприменительной практике.

Кроме того, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа неоднократно подтверждал законность актов органов местного самоуправления о сносе объектов самовольного строительства (постановления от 21.02.2002 дело NФ08-360/2002, от 02.08.2004 дело NФ08-3390/2004, от 24.03.2005 дело NФ08-999/2005).

Повторюсь, что исходя из содержания п. 2 ст. 222 ГК РФ у лица не возникает гражданских прав на объект самовольного строительства и такому лицу не предоставляется вещно-правовых гарантий защиты. Попытка обжалования положений п. 2 ст. 222 ГК РФ в Конституционном Суде РФ ни к чему не привела. В определении от 25.03.2004 N 85-0 судебный орган конституционного контроля установил, что гарантии права собственности предоставляются лишь в отношении того имущества, которое принадлежит соответствующему субъекту на законных основаниях. Поскольку статья 222 ГК РФ при определенных законом условиях не признает за лицом, осуществившим самовольную постройку, права собственности на нее, постольку нельзя считать, что положениями этой статьи нарушается конституционное право частной собственности.

Однако существует и другой подход к решению вышеобозначенной проблемы, заключающийся в утверждении об исключительности судебного порядка осуществления сноса объектов самовольного строительства. Такой подход в последнее время также находит все большее подтверждение в правоприменительной практике.

Автор отдает предпочтение судебному порядку осуществления сноса объектов самовольного строительства, не исключая возможности применения внесудебного порядка (например, в случаях бесспорности факта самовольного строительства).

Еще одна правовая проблема, возникающая при реализации законодательства о сносе объектов самовольного строительства, - определение субъекта, который должен осуществить принудительный снос объекта самовольного строительства при отсутствии доброй воли лица на снос указанного объекта. Положение, используемое пунктом 2 статьи 222 Гражданского кодекса, - "самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет" - на практике реализуется достаточно сложно. Дело в том, что лицо, осуществившее самовольную постройку, сносить ее по доброй воле, как правило, отказывается, а в резолютивной части судебного акта (судебного постановления) зачастую содержится лишь упоминавшаяся выдержка из статьи 222 Гражданского кодекса о сносе постройки осуществившим ее лицом либо за его счет. Силами и средствами подразделения Службы судебных приставов РФ, призванной в соответствии с положениями ст. 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах" решать задачи по исполнению судебных актов, осуществить снос объекта самовольной постройки зачастую не представляется возможным, так как для совершения указанных действий необходима специализированная техника (например, бульдозер) и достаточно существенная сумма денежных средств. Как Вы понимаете, указанной техники судебные приставы не имеют в силу несколько иного профиля своей деятельности; денежные средства на финансирование службы судебных приставов с целью проведения указанного комплекса мероприятий в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ также не закладываются, вероятно, по той же причине.

Ответственность за неисполнение исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, предусмотрена статьей 85 Федерального закона от 21.07.1997 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве". Для понуждения должника все же снести указанный объект самовольного строительства судебный пристав выносит постановления о наложении на должника штрафов, количество которых может быть неограниченным. Кроме того, должник может скрываться или отсутствовать в месте осуществления исполнительных действий по другой причине. Все вышеуказанные обстоятельства никоим образом не способствуют достижению ставящихся зачастую целей -- снести объект самовольной постройки в кратчайшие сроки. Особенно актуальными сжатые сроки могут стать при строительстве олимпийских объектов.

Субъектами, обращающимися в суд с исками о сносе объектов самовольной постройки, как правило, являются собственники либо иные правообладатели земельных участков, на которых осуществлена самовольная постройка, поскольку именно их права и законные интересы нарушаются в этих случаях прежде всего. Кроме того, действующее процессуальное законодательство одним из основных требований, предъявляемых к исковым заявлениям при обращении в суд, признает именно необходимость указания истцом на то, какие именно его права, свободы и законные интересы нарушены ответчиком или какая существует угроза их нарушения ответчиком (п. 2 ст. 131 ГПК РФ). Правообладателями (собственниками) земельного участка, на котором осуществлена самовольная постройка, могут быть различные субъекты гражданских правоотношений -- граждане, организации, государство, муниципальные образования. В процессе исполнения судебного решения при любом варианте истца (в терминологии Федерального закона от 21.07.1997 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" - взыскателя) возникает проблема формулирования исполнимой резолютивной части судебного решения: с правовой точки зрения достаточно парадоксально обязывать истца (взыскателя) осуществлять за счет ответчика (должника) какие-либо действия, в том числе осуществлять снос объекта самовольной постройки. Если истцом (взыскателем) является государство или муниципальное образование, то ситуация осложняется еще и "неповоротливостью" бюджетного законодательства: нуждаемость в любом незапланированном расходовании бюджетных средств зачастую влечет необходимость внесения изменений в нормативно-правовые акты о бюджете на соответствующий год, особенно когда такие ситуации возникают в массовом порядке (как, возможно, будет в случае со строительством олимпийских объектов).

Все вышеописанное указывает на насущную необходимость законодательно прописать четкий порядок осуществления сноса объектов самовольной постройки с определением органов государственной власти, уполномоченных специализированно заниматься вопросами сноса названных объектов, предусмотрев источники финансирования указанных мероприятий. Это приобретает особую актуальность в преддверии гипермасштабного олимпийского строительства.

Способов решения данных вопросов в текстах федеральных законов с "олимпийской" тематикой (Федеральный закон от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" и Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") на день написания настоящей работы не содержится.

Теперь вкратце рассмотрю случай, когда объекты недвижимости возведены на отведенном для целей строительства земельном участке с получением всей разрешительной документации и с соблюдением градостроительных норм и правил. В этом случае никакой речи о сносе объектов самовольной постройки идти не может, нормы статьи 222 ГК РФ не применяются. Целей строительства на этих земельных участках олимпийских объектов можно достигнуть лишь на условиях и в порядке, предусмотренных гражданским и земельным законодательством для резервирования и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В данном случае количество различных вариантов с наличием публичных (государственных, муниципальных, общественных) и частных интересов непрогнозируемо. Соблюдение баланса публичных и частных интересов представляется одной из основных задач в процессе реализации Постановления Правительства РФ от 08.06.2006 N 357 "О Федеральной целевой программе "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)".

Обозначу лишь краткий перечень факторов, могущих повлиять на вариативность ситуаций при реализации целей строительства олимпийских объектов в рамках действующего правового поля:

- осуществление резервирования земель для государственных или муниципальных нужд (ст. 56.1, ст. 70.1, п. 7 ст. 90, п. 5 ст. 95, п. 3 ст. 102 Земельного кодекса РФ, ст. 15 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае"). Здесь необходимо отметить, что Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 01.03.2006 N 18-Г06-1 подтверждено соответствие ст. 15 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" ("Резервирование земельных участков") федеральному законодательству. Данная позиция позже частично нашла подтверждение и реализацию в нормах Федерального закона от 10.05.2007 N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд", законодательно закрепившего полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части резервирования земель для государственных или муниципальных нужд путем внесения изменений в статьи 9, 10, 11 Земельного кодекса РФ. Установление порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд подпунктом 4 пункта 1 статьи 9 Земельного кодекса (в ред. Федерального закона от 10.05.2007 N 69-ФЗ) отнесено к полномочиям Российской Федерации;

- осуществление изъятия земель для государственных или муниципальных нужд (ст. ст. 279 - 283 Гражданского кодекса РФ, ст. ст. 49, 55 Земельного кодекса РФ и др.). Необходимо отметить правовое различие процедур резервирования и изъятия земель для государственных или муниципальных нужд. Процедура изъятия земель для государственных или муниципальных нужд представляется более регламентированной. Однако и здесь могут возникнуть сложности при реализации публичных интересов в целях строительства олимпийских объектов, связанные с законодательно установленными сроками. В соответствии с п. 3 ст. 279 ГК РФ собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Кроме того, реализация положений ст. 282 ГК РФ ("Выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд по решению суда") в корреспонденции с процессуальными нормами АПК РФ, ГПК РФ также не поспособствуют ускорению процесса достижения консенсуса публичных и частных интересов. В связи с этим Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Параолимпийских игр 2014 года в городе Сочи" в главе 3 ("Особенности регулирования градостроительных и земельных отношений в связи с организацией и проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр") установил ряд новелл в отношении определения порядка, условий и сроков резервирования и изъятия земель для государственных или муниципальных нужд;

- ситуация, когда права собственности правообладателя оформлены в установленном законом порядке и на земельный участок, и на находящиеся на нем объекты недвижимости;

- ситуация, когда собственник земельного участка по не зависящим от него причинам (болезнь, длительная командировка и др.) к моменту принятия решения о резервировании (изъятии) земель для государственных или муниципальных нужд не смог (не успел) оформить право собственности на объекты недвижимости, находящиеся на земельном участке;

- ситуация, когда собственник земельного участка без соответствующих на то разрешений возвел на принадлежащем ему земельном участке объекты недвижимости (ст. 222 ГК РФ);

- ситуация, когда оформивший в установленном законом порядке свои права собственник объектов недвижимости не является собственником земельного участка, на котором эти объекты недвижимости находятся, а владеет земельным участком на ином праве (аренда, постоянное (бессрочное) пользование и др.);

- иные возможные ситуации, связанные с различным режимом использования объектов недвижимости (жилые и нежилые помещения), различным правовым статусом субъектов правоотношений (государство, муниципальные образования, юридические лица, физические лица), различием форм собственности на земельные участки и иные объекты недвижимости (государственная, муниципальная, частная), различным количеством и правым статусом собственников имущества (имущество, находящееся в собственности одного лица, имущество, находящееся в общей долевой и совместной собственности нескольких лиц), а также с множеством других имеющих юридическое значение обстоятельств.

Во всех вышеперечисленных случаях применению подлежат различные нормы гражданского, земельного, градостроительного, административного и иных отраслей законодательства. Представляется, что одной из первоочередных задач, стоящих при реализации целей строительства олимпийских объектов, в каждой конкретной ситуации является сохранение тонкой нити баланса публичных и частных интересов. Соблюдение данного баланса немало послужит делу укрепления правового обеспечения национальной безопасности России и Краснодарского края.

Отдел регистрации прав на земельные участки