Специальный доклад Уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае "О положении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в части реализации их жилищных прав"

Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" от 21 декабря 1996 г. N 159 закреплены дополнительные гарантии на образование, медицинское обслуживание, отдых, труд, а также имущество и жилое помещение детям указанной категории.

В рамках основных задач Уполномоченного по правам ребенка защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, восстановление их нарушенных прав - приоритетное направление его деятельности. Среди вышеперечисленных дополнительных гарантий право на жилье является одним из основополагающих условий для нормальной жизнедеятельности человека, а для ребенка, лишенного родительской поддержки и заботы, наличие жилья на этапе его вступления в самостоятельную жизнь - реальная необходимость.

Реализация права на предоставление жилого помещения лицам указанной категории является наиболее острой проблемой как в России в целом, так и в нашем крае.

Изучая положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части реализации их жилищных прав необходимо отметить, что за последние несколько лет исполнительная власть Краснодарского края усилила внимание к данной проблеме.

С 2005 года финансирование дополнительных гарантий для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. В связи с этим главой администрации Краснодарского края было подписано постановление от 26.08.2005 г. N 783 "Об утверждении Порядка выделения субвенций из средств краевого бюджета для предоставления жилых помещений лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Краснодарского края".

В период действия указанного постановления (август 2005 г. по сентябрь 2006 г.) на условиях софинансирования за счет консолидированного бюджета края были приобретены в муниципальную собственность и предоставлены по договору социального найма жилые помещения для 202 выпускников из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В том числе, в 2005 г. на условиях софинансирования за счет выделенных средств в размере 16.млн. руб. приобретено жилье для 81 выпускника образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2006 г. из краевого бюджета на эти цели выделены средства в размере 21 млн. руб., из муниципальных бюджетов - 21 млн. 323 тыс. руб., на которые приобретены квартиры для 121 гражданина указанной категории.

В ноябре 2007 года было принято постановление главы администрации от 19.10.2007 г. N 989 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на приобретение жилых помещений в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также детям, находящимся под опекой (попечительством). Это позволило в 2007 году стать собственниками жилых помещений еще 21 лицу указанной категории. Несомненно, являясь собственником жилья, гражданин обладает широким спектром прав по его владению, пользованию и распоряжению.

Всего за период с 2005 по 2007 гг. за счет всех источников финансирования свое право на жилое помещение реализовали 223 лица указанной категории.

Вместе с тем, необходимо отметить, что принимаемые меры не позволили в полном объеме реализовать право на жилье всем нуждающимся лицам данной категории. Анализ официальной статистики за 2005 - 2007 г.г. показал, что из общего числа нуждающихся только 23% смогли реализовать данные права. Отдельные лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не могут реализовать свои жилищные права в течение 10 и более лет.

"Диаграмма 1. Количество граждан указанной категории, нуждающихся в предоставлении жилого помещения, и обеспеченных жилыми помещениями"

Как видно из диаграммы, количество нуждающихся в жилых помещениях в крае стабильно растет. Это связано, с одной стороны, с увеличением числа выпускников учреждений профессионального образования, возвратившихся по месту первичного выявления и достигших совершеннолетия, а также с активизацией деятельности органов опеки и попечительства по информированию лиц из числа детей указанной категории об их праве на обеспечение жилой площадью, с другой стороны, недостаточным предоставлением жилых помещений.

Результаты изучения проблемы показали, что на сегодняшний день вопрос обеспечения жильем детей указанной категории оказался намного сложнее, чем отражено в официальной статистике. Фактическое количество лиц, нуждающихся в предоставлении жилых помещений, превышает официальные данные. Подтверждением этому может служить анализ представленных актов о сохранности жилых помещений в ряде территорий, таких как, г.-к. Анапа, г. Геленджик, г. Туапсе, Туапсинский, Темрюкский районы и др. В муниципальных образованиях края сложилась практика закрепления за детьми указанной категории жилья, непригодного для проживания по различным причинам (угроза разрушения, аварийное состояние дома или его части, несоответствие норме предоставления жилой площади), кроме того, имеются случаи незаконного закрепления жилых помещений. Примером незаконного закрепления может служить решение органов местного самоуправления г.-к. Анапы о сохранении за несовершеннолетним С. права пользования жилым помещением, собственником которого является мачеха. Не являясь членом семьи собственника, несовершеннолетний С., возвратившись из учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеет законных оснований на право пользования данным жилым помещением, но по документам жилье закреплено. Это, в свою очередь, лишает его права на обеспечение жильем на льготных основаниях.

Другим типичным примером нарушения жилищных прав детей указанной категории является закрепление за сиротой К. из г. Краснодара жилья, непригодного для проживания в связи с несоответствием норме предоставления площади жилых помещений. После смерти матери в 2005 году, несовершеннолетняя К. осталась сиротой. Ее старшая сестра П., воспитывающая малолетнего сына, оформила попечительство над К. Постановлением главы администрации Карасунского внутригородского округа г. Краснодара от 08.12.2005 N 1491 за сиротой сохранено право пользования жилым помещением, в котором она зарегистрирована и проживает вместе с сестрой и ее малолетним сыном. Жилое помещение представляет собой комнату в общежитии площадью 11 кв. м. Вместе с тем, при подготовке проекта постановления не было учтено, что фактически закрепляемая за сиротой площадь составляет 3,4 кв. м., что в несколько раз ниже установленной нормы предоставления жилой площади в г. Краснодаре. Семья состоит на учете граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений с 2002 года, на сегодняшний день ее номер учета - 27097. Однако после смерти матери несовершеннолетняя К. приобрела статус сироты и имеет право на дополнительные гарантии по социальной поддержке в части внеочередного предоставления жилого помещения. Но воспользоваться правом, гарантированным государством, не может, т.к. ей отказывают в постановке на льготный учет в связи с имеющимся закрепленным жилым помещением. После вмешательства Уполномоченного по правам ребенка нарушенные права восстановлены, постановление в части закрепления жилого помещения отменено, по достижению совершеннолетия гр. К. будет поставлена на льготный учет в квартирно-правовой службе.

Формальный подход работников органов местного самоуправления в организации работы по обеспечению сохранности жилья приводит к усугублению ситуации. Не учитывается тот факт, что квартиры, дома ветшают, разрушаются и к моменту возвращения ребенка из учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, становятся непригодными для проживания. Согласно имеющимся в органах опеки документам, ребенок имеет закрепленное жилье, соответственно, не имеет права постановки на льготный учет в качестве нуждающегося в предоставлении жилого помещения, а фактическое проживание в так называемом жилом помещении невозможно.

Данную ситуацию можно проиллюстрировать на примере несовершеннолетних С. из г. Краснодара. В связи с лишением родительских прав матери в 1998 г. трое детей были определены в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. За детьми была закреплена квартира в доме, находящемся на балансе Краснодарского межрегионального монтажного техникума. В течение четырех лет (2000 - 2004 г.г.), уже после смерти матери, проживающий в этой квартире бывший сожитель матери гр. Ш. превратил ее в притон. В феврале 2004 г. после неоднократных жалоб соседей в правоохранительные органы гр. Ш. был выписан из квартиры, а с сентября этого же года, в окончательно разрушенное жилье, в котором были срезаны батареи центрального отопления, отсутствовали газовая печь, ванна, раковины и т.п., стали возвращаться дети. И только в 2005 году был составлен акт осмотра квартиры, из которого следует, что помещение изношено на 100%, и для его "обновления" требуется более 1,5 млн. руб. (включая установку новых теплоносителей, сантехники и газовой плиты, подключение газа). Вместе с тем, до настоящего времени ремонтные работы не закончены в связи с отсутствием необходимых средств, а два брата и сестра С. живут на съемной квартире. Все это произошло потому, что заинтересованные службы не осуществляли должный контроль за сохранностью данной квартиры.

Изучение актов сохранности закрепленных за детьми жилых помещений свидетельствует о формальном их составлении. Более того, отсутствуют механизмы, позволяющие поддерживать помещения в удовлетворительном состоянии, средства на ремонт не выделяются. В большинстве муниципальных образований комиссии, призванные в установленном законом порядке, признавать такое жилье непригодным для проживания, не действуют. Ответственность за такие нарушения никто не несет. Так, в муниципальных образованиях г.-к. Анапа, Темрюкском, Туапсинском и др. большинство из представленных актов о сохранности жилых помещений, закрепленных за детьми, оставшимися без попечения родителей, свидетельствуют о постепенном разрушении жилья за годы пребывания ребенка в учреждении. Однако эти акты лишь приобщаются к личному делу ребенка, работа по обеспечению сохранности жилых помещений не ведется.

Еще одной причиной ухудшения положения детей указанной категории по данному вопросу является то, что органы местного самоуправления принимают недостаточное участие в решении проблем по обеспечению жилищных прав детей-сирот. Действующим законодательством установлено право органов местного самоуправления использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

В сентябре 2007 года было принято постановление главы администрации от 19.10.2007 г. N 989 "Об утверждении порядка предоставления субсидий на приобретение жилых помещений в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также детям, находящимся под опекой (попечительством)". В большинстве своем органы местного самоуправления самоустранились от участия в социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа в части реализации их жилищных прав. В результате чего, в 2007 году были обеспечены жилыми помещениями всего 21 гражданин указанной категории, что в 6 раз меньше, чем в 2006 году.

Приходится констатировать тот факт, что подавляющее большинство муниципальных образований Краснодарского края не выделяют средства на социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в части реализации их жилищных прав.

Вместе с тем, согласно п. 5 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий вправе использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случае и порядке, предусмотренных законодательством.

Более того, ч. 5 ст. 20 указанного закона устанавливает право органов местного самоуправления осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования на дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Следует также отметить, что установленная схема распределения субвенций для предоставления субсидий муниципальным образованиям для приобретения жилья порождает неравенство в правах детей. В соответствии с распоряжением главы администрации Краснодарского края от 02.10.2007 г. N 868-р "О направлении средств краевого бюджета", средства из краевого фонда софинансирования социальных расходов были перечислены только бюджетам 18 муниципальных районов и городских округов, в которых состоят на льготном учете свыше 20 человек в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Социально незащищенные граждане этой категории, проживающие в других муниципальных образованиях, остались без государственной поддержки в сфере осуществления этих прав.

Заслуживает внимания принятое администрацией края решение о предоставлении субсидий лицам указанной категории на приобретение жилого помещения в собственность. В 2007 году собственниками жилых помещений стали свыше 20 лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Вместе с тем, необходимо отметить, что выпускники государственных детских учреждений, как правило, в первые годы выпуска недостаточно адаптированы к условиям самостоятельной жизни. Криминальные элементы, недобропорядочные лица путем обмана и злоупотребления доверием сирот добиваются совершения ими сделок по обмену, приватизации и последующему отчуждению занимаемых жилых помещений или ухудшению их жилищных условий. Все это ведет к росту числа лиц, утрачивающих постоянное место жительства, занимающихся бродяжничеством, попрошайничеством и совершением правонарушений.

Наглядным примером стало приобретение гр. Ч., являющимся лицом из числа детей-сирот, домовладения в муниципальном образовании Ейский район. Гр. Ч. в соответствии с действующим региональным законодательством самостоятельно осуществлял подбор жилья, воспользовавшись услугами агентства по недвижимости. В результате на предоставленную ему субсидию приобрел домовладение, реальная стоимость которого значительно ниже, чем заявлена продавцом. В настоящее время по данному факту районной прокуратурой ведется проверка.

Другим подтверждением пристального внимания недобропорядочных граждан к имуществу сирот может служить пример нарушений жилищных прав несовершеннолетнего П., за которым было закреплено право пользования жилым помещением в г.-к. Анапа. Собственник жилья, бабушка Р., страдающая хроническим алкоголизмом, продала указанное жилье по доверенности, без согласия органа опеки и попечительства. После подписания доверенности на передачу своих полномочий бабушка скончалась при странных обстоятельствах, в результате черепно-мозговой травмы. "Добросовестный приобретатель" гр. Ш. и продавец по доверенности гр. Х, являясь сотрудниками одного агентства по недвижимости, в судебном порядке выселяют сироту на улицу. Несовершеннолетний обращается с заявлением в прокуратуру, суд, к Уполномоченному по правам ребенка в Краснодарском крае. Начинаются судебные процессы, сирота исчезает. УВД Анапского района объявлен розыск без вести пропавшего. До настоящего времени его местонахождение неизвестно. Как видим, еще до приобретения права собственности жилье законного наследника-сироты стало легкой "добычей" для мошенников и так называемых "черных" риэлторов.

Действующее законодательство защищает право собственника свободно и самостоятельно распоряжаться своим имуществом. При этом отсутствуют механизмы, позволяющие в наилучших интересах оградить собственников - лиц указанной категории от вышеизложенных проблем, в конечном итоге приводящих к потере жилья.

Согласно статьи 57 Жилищного Кодекса Российской Федерации детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения предоставляются вне очереди по договору социального найма. Именно социальный найм выступает универсальным способом обеспечения жильем граждан, не обладающих достаточными средствами для того, чтобы приобрести квартиру (жилье), содержать ее, и избежать посягательств на имущество со стороны недобропорядочных граждан.

Сегодня на Кубани значительными темпами развивается жилищное строительство. С начала 2005 года кубанские строители сдали в эксплуатацию 1 млн. 940 тыс. кв. м жилья, в 2006 г. - 2 млн.704 тыс. кв. м жилья, в 2007 году - 3 млн. 710 тыс. кв. м, что составляет 152 процента от планового задания Минрегиона РФ.

"Диаграмма 3. Объем жилищного строительства в Краснодарском крае (в кв. м)"

На фоне этого строительства очень медленно решаются жилищные проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, в г.-к. Сочи, лидирующем по объемам жилищного строительства, в 2007 году реализованы жилищные права только двух лиц указанной категории. Вместе с тем, на учете в жилищно-правовой службе в качестве нуждающихся в предоставлении жилья состоят 32 гражданина указанной категории. Аналогичная ситуация сложилась и в г. Краснодаре, где на очереди состоит 76 лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в текущем году вернутся еще 22 лица указанной категории, а в течение 2007 года приобретено в собственность лишь 4 единицы жилья, 1 квартира предоставлена по договору социального найма.

Такая тенденция прослеживается и в других муниципальных образованиях края. Так, в Динском районе ввод жилья составил 199,7% от планового задания, в Темрюкском - 167,8%, Гулькевичском - 160,8%, Брюховецком - 151,3%, в то время как в вышеперечисленных муниципальных образованиях проблема с жильем для граждан указанной категории не решается на протяжении многих лет.

В условиях динамичного строительства жилья использование частно-государственного партнерства, по нашему мнению, могло бы способствовать эффективному решению жилищных проблем детей, нуждающихся в особой поддержке государства.

В заключении необходимо отметить экономический подъем, рост жилищного строительства, создание департамента семейной политики, увеличение количества специалистов по вопросам защиты прав детей позволяют выразить надежду на реальное разрешение жилищных проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Руководствуясь Законом Краснодарского края "Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае" в целях совершенствования механизма обеспечения и защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, считала бы возможным предложить ряд мероприятий, направленных на изменение ситуации по реализации их жилищных прав:

1. Просить главу администрации Краснодарского края поручить

1.1. Департаменту семейной политики Краснодарского края:

- используя опыт субъектов РФ (г. Москва, Ростовская обл. и др.) уточнить Порядок, регламентирующий предоставление субсидий на приобретение жилых помещений гражданам указанной категории, в части расшифровки понятия "закрепленное" жилье;

- рассмотреть возможность внесения изменений в краевой бюджет на предстоящий год в сторону увеличения расходов на предоставление мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа.

- с целью разработки действенного механизма по обеспечению сохранности закрепленного жилья, создать рабочую группу из представителей заинтересованных ведомств.

- совместно с департаментом строительства Краснодарского края проработать вопросы участия частного бизнеса в решении жилищных проблем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа.

1.2. Правовому управлению администрации Краснодарского края

- совместно с учреждением юстиции разработать механизм, позволяющий защитить собственника из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, от сделок, которые могут повлечь нарушение их жилищных прав, в частности, предусмотреть временный запрет на отчуждение.

1.3. Главам муниципальных образований

- провести ревизию закрепленных за гражданами указанной категории жилых помещений, с целью выявления жилья, непригодного для проживания. Органам опеки и попечительства сформировать списки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющих закрепленное жилое помещение, непригодное для проживания. Скорректировать списки граждан, состоящих на учете в квартирно-правовых службах в качестве нуждающихся в предоставлении жилых помещений, с учетом проведенной ревизии.

2. Просить прокурора Краснодарского края принять меры по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о защите и восстановлении жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.