Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 19 июня 2014 г. N Ф03-1987/14 по делу N А04-6504/2013

г. Хабаровск

19 июня 2014 г.

Дело N А04-6504/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июня 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 июня 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего: Брагиной Т.Г.

Судей: Меркуловой Н.В., Панченко И.С.

при участии

от заявителя: Управления Федерального казначейства по Амурской области - представитель не явился;

от ответчика: Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области - представитель не явился;

от третьих лиц: индивидуального предпринимателя Струнина Сергея Владимировича, индивидуального предпринимателя Банковича Андрея Владимировича, индивидуального предпринимателя Рака Сергея Александровича - представители не явились;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Амурской области на решение от 05.12.2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2014 по делу N А04-6504/2013 Арбитражного суда Амурской области

Дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Котляревский В.И., в суде апелляционной инстанции судьи: Швец Е.А., Пескова Т.Д., Харьковская Е.Г.

По заявлению Управления Федерального казначейства по Амурской области

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово- бюджетного надзора в Амурской области

третьи лица: индивидуальный предприниматель Струнин Сергей Владимирович, индивидуальный предприниматель Банкович Андрей Владимирович, индивидуальный предприниматель Рак Сергей Александрович

о признании недействительным предписания и представления

Управление Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 108; далее - УФК по Амурской области, управление) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (ОГРН 1042800022870, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Амурская, 145; далее - Территориальное управление Росфиннадзора в Амурской области) о признании недействительным предписания по устранению выявленных нарушений от 23.08.2013 N 23-02-17/1750 и представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 23.08.2013 N23-02-17/1751 в части нарушений 1 и 2 раздела 5 "Нефинансовые нарушения".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальные предприниматели Струнин Сергей Владимирович, Банкович Андрей Владимирович, Рак Сергей Александрович.

Решением суда от 05.12.2013, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2014, заявленные требования удовлетворены в части признания недействительным предписания по устранению выявленных нарушений от 23.08.2013 N 23-02-17/1750 в части раздела III "Иные финансовые нарушения". В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной УФК по Амурской области в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа на предмет отмены состоявшихся по делу судебных актов, приводятся доводы о неправильном применении судебными инстанциями норм материального права.

В отзыве на кассационную жалобу Территориальное управление Росфиннадзора в Амурской области доводы управления отклонило, указав на соответствие судебных актов материалам дела и нормам права, которыми руководствовались суды при рассмотрении дела.

Третьими лицами отзывы на жалобу не представлены.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако явку своих представителей в заседание суда кассационной инстанции не обеспечили.

В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объявлялся перерыв до 11.06.2014.

Ознакомившись с письменными доказательствами, обсудив обстоятельства дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для её удовлетворения.

Законность, обоснованность судебных актов проверены по основаниям и в порядке, предусмотренным статьями 273, 284, 286-289 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, Территориальным управлением Росфиннадзора в Амурской области в соответствии с планом контрольной работы на 2013 год, приказом от 12.07.2013 N 180 проведена проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств, полученных от приносящей доход деятельности, а также имущества, находящегося в федеральной собственности за 2012 год, отдельных вопросов за истекший период 2013 года УФК по Амурской области, результаты которой отражены в акте от 14.08.2013.

По итогам проверки 23.08.2013 управлению выдано представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса N 23-02-17/1751 и предписание по устранению выявленных нарушений N 23-02-17/1750, в котором предложено принять меры к возмещению в доход федерального бюджета денежных средств в размере 59 037 руб.

В разделе V (нефинансовые нарушения) представления от 23.08.2013 N 23-02-17/1751 отражены нарушения, в частности: начальная (максимальная) цена контракта установлена не на основании источников информации, предусмотренных действующими нормативно-правовыми актами. На общую сумму 97 235 руб., в том числе в связи с техническими ошибками при расчёте общей стоимости работ и итоговых сумм на 41 167 руб., в связи с завышением объёма предполагаемых к выполнению работ на сумму 56 068 руб. (пункт 1), начальная (максимальная) цена контракта установлена не на основании источников информации, предусмотренных действующими нормативно-правовыми актами, в связи с включением в резерв средств на непредвиденные работы и затраты в размере 10 процентов на сумму 11 016 руб. (пункт 2).

В разделе V (нефинансовые нарушения) предписания от 23.08.2013 N 23-02-17/1750 отражены другие нарушения, а именно: по моделям и модификациям автомобильной техники, на которую Минтрансом России не утверждены нормы расхода топлив, списание ГСМ осуществляется на основании базовых норм разработанных и введённых в действие не научными организациями, осуществляющими разработку таких норм по специальной методике в установленном порядке.

Посчитав, что представление и предписание в указанной части нарушают права и законные интересы УФК по Амурской области, управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации, 702, 711,720, 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N278, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N89н, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указанные в разделах V оспариваемых представления и предписания нарушения доказаны, в связи с чем в удовлетворении требований в названной части отказал.

Шестой арбитражный апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводом суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции считает данный вывод судебных инстанций ошибочным, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (п.5.1.1.), в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п.п. 5.14, 5.14.3).

В соответствии с Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации (пункт 1).

Территориальное управление осуществляет в установленной сфере деятельности контроль и надзор, в том числе, за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункт 5.1.1).

Согласно подпункту 5.14.7 Положения от 11.07.2005 N 89н территориальный орган Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Пунктами 4, 5 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Минфина от 04.09.2007 N 75н, установлено, что целью ревизии (проверки) является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; в ходе ревизии (проверки) проводятся контрольные действия по изучению, в частности, использования средств федерального бюджета, в том числе на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Пунктом 123 Административного регламента установлено, что по результатам проверки руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета, в котором, в частности, перечисляются факты выявленных проверкой нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены; предложение о рассмотрении представления; предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действующего в период возникновения спорных правоотношений) нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации признаётся неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, с учетом положений статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 5.14 Положения N 278, пункта 5.14.7 Приказа N 89н, территориальный орган Росфиннадзора по Амурской области уполномочен выдавать обязательные для рассмотрения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в случаях выявления в ходе проверки нарушений бюджетного законодательства.

В рассматриваемом случае по результатам проведённой проверки Территориальным управлением Росфиннадзора в Амурской области были сделаны выводы, в том числе и о нарушении части 1 статьи 19.1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Между тем статьёй 17 Закона N 94-ФЗ установлен принцип специальной подведомственности вопросов квалификации действий государственных заказчиков и иных лиц, участвующих в размещении государственного заказа, на их соответствие данному Закону, который предполагает, что решение, содержащее квалификацию соответствующего деяния как нарушение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд принимается органом специальной подведомственности.

При этом федеральным органом исполнительной власти, наделенным специальной подведомственностью, определена Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы не наделены полномочиями государственного контроля в указанной сфере в порядке части 2 статьи 17 Закона N 94-ФЗ.

Следовательно, Территориальное управление Росфиннадзора в Амурской области в рамках его компетенции и полномочий не имело правовых оснований для применения мер государственного принуждения за нарушение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, вывод судебных инстанций о законности представления в оспариваемой части (пункты 1, 2 раздела V (нефинансовые нарушения)) является ошибочным, а судебные акты в этой части подлежащими отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Далее, делая вывод о законности раздела V (нефинансовые нарушения) предписания от 23.08.2013 N 23-02-17/1750, суд указал о том, что применение заявителем норм расхода топлива на основании базовых норм, разработанных и введённых в действие ненаучными организациями, является экономически неоправданным, тогда как Территориальным управлением Росфиннадзора в Амурской области указанные действия квалифицированы как нарушение абзаца 4 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Судебные акты выводов относительно правовой квалификации рассматриваемых отношений не содержат, в связи с чем не могут быть признаны законными и обоснованными, подлежат отмене и направлению в этой части на новое рассмотрение.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 05.12.2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2014 по делу N А04-6504/2013 Арбитражного суда Амурской области в части отказа Управлению Федерального казначейства по Амурской области в удовлетворении требований о признании недействительным раздела V "Нефинансовые нарушения" представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 23.08.2013 N23-02-17/1751 отменить.

Признать недействительным раздел V "Нефинансовые нарушения" представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 23.08.2013 N 23-02-17/1751 как несоответствующий Постановлению Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора".

В части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным раздела V "Нефинансовые нарушения" предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 23.08.2013 N 23-02-17/1750 решение от 05.12.2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 25.03.2014 отменить, дело в этой части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Брагина Т.Г.

Судьи

Меркулова Н.В. Панченко И.С.