Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 1 марта 2011 г. N Ф03-219/2011 по делу N А04-3108/2010

г. Хабаровск

01 марта 2011 г.

N Ф03-219/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2011 года. Полный текст постановления изготовлен 01 марта 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего: Гребенщикова С.И.

Судей: Красковской О.Г., Яшкиной Е.К.

при участии

от участвующих в деле лиц представители не явились

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации г.Благовещенска

на решение от 08.09.2010, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2010

по делу N А04-3108/2010 Арбитражного суда Амурской области

Дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Чумаков П.А., в апелляционном суде судьи Балинская И.И., Гричановская Е.В., Сапрыкина Е.И.

По заявлению индивидуального предпринимателя Архипова Эдуарда Александровича

к администрации г.Благовещенска и заместителю мэра г. Благовещенска Бельчикову Ф.П.

третьи лица: открытое акционерное общество "АКС" в лице филиала "Амурэлектросетьсервис", Министерство природных ресурсов Амурской области, Управление ГО ЧС г.Благовещенска, Управление ЖКХ администрации г.Благовещенска, МП "Зеленстрой"

о признании незаконным отказа в выборе земельного участка для строительства и об оспаривании действий (бездействия)

Индивидуальный предприниматель Архипов Эдуард Александрович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным отказа администрации города Благовещенска (далее - администрация) в выборе земельного участка для строительства, указанного в письме от 07.05.2010 N 637/19, принятого при повторном рассмотрении заявления предпринимателя от 07.05.2009 N вх.3753з и о признании незаконными действий должностного лица администрации города Благовещенска - заместителя мэра Бельчикова Ф.П. в период подготовки и принятия оспариваемого решения от 07.05.2010 N 637/19. В качестве способа восстановления нарушенного права заявитель просил возложить на администрацию и заместителя мэра города Благовещенска Бельчикова Ф.П. обязанности немедленно вновь рассмотреть заявление от 07.05.2010 N 637/19 Архипова Э.А. с учетом всех возможных вариантов выбора земельного участка и места размещения планируемого к строительству объекта, оформить все возможные варианты выбора актом выбора и схемами всех возможных вариантов выбора, предложить указанные варианты заявителю, направить акт выбора со всеми возможными вариантами выбора на согласование в комиссию по выбору земельных участков, при рассмотрении заявления предпринимателя Архипова Э.А. проинформировать все структурные подразделения администрации города Благовещенска и всех членов комиссии о применении при согласовании акта выбора нормативных актов, действовавших на 07.05.2009, т.е. на момент подачи заявления и об отсутствии обратной силы у всех нормативных актов, принятых позже указанной даты, затребовать от ОАО "АКС Амурэлектросетьсервис" надлежащим образом заверенную схему подземных инженерных коммуникаций. Об исполнении доложить арбитражному суду в течение одного месяца.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: открытое акционерное общество "АКС" в лице филиала "Амурэлектросетьсервис", Министерство природных ресурсов Амурской области, Управление ГО ЧС г.Благовещенска, Управление ЖКХ администрации г.Благовещенска, МП "Зеленстрой".

Решением от 08.09.2010 суд признал недействительным, не соответствующим Земельному кодексу РФ отказ администрации г.Благовещенска в выборе земельного участка для строительства гаража, указанный в письме от 07.05.2010 N 637/19 при повторном рассмотрении заявления от 07.05.2009 N вх.3753з Архипова Э.А. Кроме того, признаны незаконными, не соответствующими Земельному кодексу РФ, действия заместителя мэра г.Благовещенска Бельчикова Ф.П. в период подготовки и принятия решения об отказе в выборе земельного участка для строительства, при повторном рассмотрении заявления от 07.05.2009 N вх.3753з Архипова Э.А. На администрацию города Благовещенска, заместителя мэра г.Благовещенска Бельчикова Ф.П. возложены обязанности в месячный срок с момента принятия решения повторно рассмотреть заявление от 07.05.2009 N вх.3753з в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ и нормативных правовых актов, действовавших на момент подачи заявления от 07.05.2009 N вх.3753з.

Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2010 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Судебные акты мотивированы тем, что администрацией не соблюдена предусмотренная пунктом 2 статьи 31 Земельного кодекса РФ процедура выбора земельного участка, не рассмотрены варианты размещения объектов строительства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования земельного участка и не представлены доказательства наличия препятствий для выбора испрашиваемого участка. Признание незаконными действий заместителя мэра г.Благовещенска Бельчикова Ф.П. связано с недостаточным контролем при проверки законности и обоснованности подписанного им оспариваемого отказа в выборе земельного участка.

В кассационной жалобе администрация выражает несогласие с решением суда первой инстанции и постановлением апелляционного суда, просит их отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявителем приведены доводы о недопустимости одновременного обжалования решения администрации об отказе в выборе земельного участка и действий должностного лица, подписавшего данное решение. При этом администрация ссылается на соответствующие разъяснения совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.08.1992 N 12 и положения статьи 199 АПК РФ. Также администрация полагает, что арбитражными судами неверно истолкованы положения статей 27, 28, 31 Земельного кодекса РФ, в результате чего суды необоснованно указали на отсутствие у администрации оснований для отказа предпринимателю Архипову Э.А. в выборе испрашиваемого земельного участка. Указывает на необходимость применения статьи 43 Градостроительного кодекса РФ во взаимосвязи с пунктом 11 статьи 30 Земельного кодекса РФ, а также статьи 61 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Предприниматель Архипов Э.А. в отзыве на кассационную жалобу считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, в связи с чем предлагает оставить их без изменения. При этом, ссылаясь на невозможность явки в судебное заседание, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представители администрации и привлеченных к участию в деле третьих лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, в том числе с учетом опубликования соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, в судебное заседание не явились.

В порядке, предусмотренном статьей 163 АПК РФ, в судебном заседании 15 февраля 2011 года объявлялся перерыв до 17 часов 20 минут 21 февраля 2011 года.

Проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов с учетом доводов кассационной жалобы и отзыва на нее, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа считает необходимым их отменить и направить дело на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Из материалов дела усматривается, что 07.05.2009 предприниматель Архипов Э.А. обратился в Министерство имущественных отношений Амурской области с заявлением N 3761з, в котором просил рассмотреть возможность выбора и оформления акта выбора земельного участка размером 36х33м, расположенного в г.Благовещенске, в районе ул.Островского, 36Б, для целей строительства гаражей боксового типа, а также согласовать место размещения данных объектов строительства и предоставить ему указанный участок в долгосрочную аренду.

Администрация письмом от 23.07.2009 N 01-19/4040, как и Министерство имущественных отношений Амурской области письмом от 30.07.2009 N 14-35/6251, в выборе земельных участков предпринимателю отказали.

Названные отказы признаны недействительными вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Амурской области от 13.10.2009 по делу N А04-6261/2009. При этом арбитражный суд обязал администрацию повторно рассмотреть вопрос выбора земельного участка по указанному заявлению предпринимателя.

Вновь рассмотрев обращение предпринимателя, администрация письмом от 07.05.2010 N 637/19 отказала в выборе земельных участков, сославшись на то, что запрашиваемый участок расположен в границах территории, в отношении которой принято решение о подготовке проекта межевания в составе документации по планировке территории, в связи с чем размещение объектов капитального строительства на запрашиваемых земельных участках невозможно в соответствии с пунктом 3.1 статьи 10 Правил землепользования и застройки муниципального образования г.Благовещенска, утвержденных решением Благовещенской городской Думы от 31.01.2008 N 38/09 (в ред. от 28.01.2010). Также в письме администрация указала, что при строительстве гаражей под уничтожение попадают зеленые насаждения (деревья), чем нарушается пункт 2 статьи 61 ФЗ "Об охране окружающей среды"; запрашиваемый земельный участок не соответствует требованиям пункта 1 статьи 72 Федерального закона от 22.07.2008 N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"; на части участка расположена бельевая площадка; по участку проложены кабельные линии электропередач 2х0,4 кВт и 2х10 кВт. Указанные обстоятельства, по мнению администрации, свидетельствуют о непригодности запрашиваемого земельного участка для целей строительства на нем гаражей.

Повторный отказ администрации в выборе земельных участков, подписанный заместителем мэра г. Благовещенска, послужил основанием для обращения предпринимателя в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая требования предпринимателя Архипова Э.А. в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, арбитражные суды признали оспариваемое решение администрации и обжалуемые действия заместителя мэра г.Благовещенска Бельчикова Ф.П. незаконными как несоответствующие статьям 29-31 Земельного кодекса РФ. При этом суды сочли, что администрация отказала в выборе земельного участка без соблюдения установленного порядка рассмотрения заявления предпринимателя Архипова Э.А., что также противоречит постановлениям мэра г.Благовещенска от 16.03.2009 N 422 "Об утверждении состава и регламента комиссии по выбору земельных участков для строительства на территории муниципального образования города Благовещенска" и от 09.06.2009 N 941 "Об утверждении Порядка выбора земельных участков для строительства объектов капитального строительства на территории города Благовещенска и состава комиссии по выбору земельных участков для строительства".

При этом арбитражные суды обеих инстанций исходили из того, что по смыслу вышеуказанных норм Земельного кодекса РФ и правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих спорные правоотношения, на этапе решения вопроса о предоставлении земельного участка с согласованием места размещения объекта определяется возможность строительства конкретного объекта, который указан обратившимся лицом в его заявлении, на конкретном земельном участке, выбранном им для строительства. В случае невозможности строительства на испрашиваемом участке компетентный орган отказывает в выборе земельного участка.

В то же время оба суда пришли к выводу о том, что администрацией не соблюдена процедура выбора земельного участка для строительства гаражей боксового типа по заявлению предпринимателя Архипова Э.А. Варианты выбора земельного участка администрацией не рассматривались, заявителю не предлагались, актами выбора по каждому варианту не оформлялись, на согласование в Комиссию по выбору земельных участков не направлялись.

Кроме того, арбитражные суды указали, что администрацией не представлены доказательства наличия препятствий для выбора земельных участков, так как не были определены варианты размещения объекта.

Признавая незаконными действия заместителя мэра г.Благовещенска Бельчикова Ф.П., суды посчитали, что, подписывая отказ в выборе земельного участка для строительства гаража, он не проверил его законность, обоснованность, а также соответствие данного решения нормам Земельного кодекса РФ.

Между тем положенные в основу принятых по делу судебных актов выводы арбитражных судов о несоблюдении администрацией процедуры выбора земельного участка для строительства не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и сделаны без исследования и оценки всех имеющихся в деле доказательств.

Так, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указанные в решении суда 13.10.2009 по делу N А04-6271/2009 обстоятельства вновь не соблюдены администрацией при рассмотрении заявления предпринимателя Архипова Э.А., сославшись на преюдициальное значение указанного решения по ранее рассмотренному делу для настоящего спора. В то же время предмет спора по настоящему делу и по делу N А04-6271/2009, как и обстоятельства послужившие основанием для отказа в выборе земельного участка при первоначальном и повторном рассмотрении заявления предпринимателя Архипова Э.А., различны.

Апелляционный суд, в свою очередь, ссылаясь на несоблюдение администрацией утвержденного Постановлением мэра г. Благовещенска от 09.06.2009 N 941 Порядка выбора земельных участков для строительства объектов капитального строительства на территории города Благовещенска, не привел в обжалуемом постановлении мотивы, по которым счел возможным применение данного правого акта органа местного самоуправления к процедуре выбора земельного участка на основании заявления предпринимателя Архипова Э.А., поданного 07.05.2009, то есть до утверждения данного Порядка.

Кроме того, в материалах дела имеется акт о выборе земельного участка N 9/12 от 10.03.2010 (т. 1, л.д. 107), схема расположения испрашиваемого земельного участка в масштабе 1:1000, согласованная предпринимателем Архиповым Э.А. 11.02.2010 (т.1 л.д. 109), а также соответствующие заключения членов Комиссии по выбору земельных участков для строительства на территории муниципального образования г.Благовещенска, на заседании которой 10.03.2010 рассматривался вопрос о согласовании выбора земельных участков по заявлениям предпринимателя Архипова Э.А.

При этом согласно заключениям семи членов названной Комиссии (т. 1 л.д. 110-116, 118) в согласовании выбора испрашиваемого земельного участка предпринимателю Архипову Э.А. отказано.

Однако из содержания обжалуемых решения и постановления не усматривается, что судами указанные документы исследовались и им дана правовая оценка в соответствии с требованиями статьей 71 АПК РФ. Следовательно, выводы арбитражных судов о том, что варианты выбора земельного участка администрацией не рассматривались, заявителю не предлагались, актами выбора по каждому варианту не оформлялись, на согласование в Комиссию по выбору земельных участков не направлялись, следует признать преждевременными, поскольку они сделаны без оценки всех представленных в дело доказательств.

Необходимо также отметить, что, отклоняя доводы администрации о невозможности одновременного рассмотрения требований о признании недействительным решения администрации об отказе в выборе земельного участка и незаконными действий должностного лица органа местного самоуправления, подписавшего данное решение, арбитражные суды не учли следующего.

Как разъяснено в пункте 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.08.1992 N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат рассмотрению в суде, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами.

В соответствии с абзацем 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и Законом Амурской области от 29.12.2008 N 166-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов в сфере земельных отношений на территории Амурской области" администрация является уполномоченным органом по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории г.Благовещенска для строительства закрытых стоянок для хранения автотранспорта (гаражей).

При этом действия должностных лиц органа местного самоуправления, осуществляемые в процессе реализации возложенных на данный орган публичных полномочий, не подменяют собой действия самого уполномоченного органа. Таким образом при рассмотрении в порядке главы 24 АПК РФ требований граждан, организаций и иных лиц о незаконности действий (бездействия) администрации об отказе в выборе земельного участка, полномочной принимать такие решения в силу закона, проверке на соответствие закону или иному нормативному правовому акту подлежат действия именно администрации, тогда как самостоятельная оценка судом действий конкретных должностных лиц, в том числе подписавших оспариваемое решение, не требуется. В данном случае нарушенное право заявителя подлежит восстановлению при принятии судом решения о признании незаконным отказа администрации в выборе земельного участка для строительства гаража путем возложения на нее обязанностей устранить допущенные нарушения.

Помимо этого, рассматривая требования предпринимателя Архипова Э.А. по настоящему делу, арбитражные суды не исследовали вопрос о выполнении администрацией обязанности по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка (пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса РФ).

Публичное информирование призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетание интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4, 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ). При этом такое информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса РФ стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после публичного информирования, а при наличии нескольких заявок такой участок подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 2 статьи 288 АПК РФ подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение, при котором суду следует устранить отмеченные недостатки, в том числе установить все значимые для дела обстоятельства, проверить соблюдение администрацией действовавшего на момент обращения предпринимателя Архипова Э.А. порядка выбора земельных участков для строительства с учетом предварительного информирования, дать правовую оценку всем представленным в дело доказательствам, включая заключения членов Комиссии по выбору испрашиваемого предпринимателем Архиповым Э.А. земельного участка, а также рассмотреть вопрос о допустимости обжалования действий должностного лица администрации при реализации возложенных на нее публичных полномочий по распоряжению земельными участками для строительства.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 08.09.2010, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2010 по делу N А04-3108/2010 Арбитражного суда Амурской области отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Амурской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия

Председательствующий:

С.И. Гребенщиков

Судьи

О.Г. Красковская Е.К. Яшкина