Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 29 июля 2011 г. N Ф03-3120/11 по делу N А24-3857/2010

г. Хабаровск

29 июля 2011 г.

N Ф03-3120/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июля 2011 года. Полный текст постановления изготовлен 29 июля 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего: Кургузовой Л.К.

Судей: Котиковой Г.В., Меркуловой Н.В.

при участии

от Администрации Вилючинского городского округа закрытого административно-территориального образования города Вилючинска Камчатского края - Тяпкина Л.А., начальник отдела правового обеспечения по доверенности от 11.01.2011 N 1;

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае - представитель не явился;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае

на решение от 13.01.2011, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2011

по делу N А24-3857/2010 Арбитражного суда Камчатского края

Дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Иванушкина К.Ю., в суде апелляционной инстанции судьи: Сидорович Е.Л., Симонова Г.А., Солохина Т.А.

По заявлению Администрации Вилючинского городского округа закрытого административно-территориального образования города Вилючинска Камчатского края

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае

о признании недействительными предписания и представления

Администрация Вилючинского района городского округа закрытого административно-территориального образования города Вилючинска Камчатского края (ИНН 4102002396, Камчатский край, г.Вилючинск, ул.Победы, 1) (далее - администрация; заявитель) обратилась в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительными предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае (ОГРН 1044100651484, г.Петропавловск-Камчатский, пр.Карла Маркса, 29/1) (далее - управление; орган Росфиннадзора) об устранении нарушений законодательства от 19.08.2010 N 47 и представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 19.08.2010 N 81.

Решением суда от 13.01.2011, оставленным в обжалуемой части (пункты 1-3, 6-9) без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2011, заявленные требования удовлетворены, оспариваемые предписание и представление признаны недействительными.

Управление, не согласившись с решением суда первой инстанции в части и с постановлением апелляционного суда полностью, подало кассационную жалобу, в которой просит указанные судебные акты изменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований администрации. Заявитель жалобы полагает, что суды неправильно применили нормы материального права - положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно статьи 281, 283, не применили законы, подлежащие применению, в частности Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации". Управление, выражая несогласие с выводами судов, ссылается на пункт 20 Положения об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытого административно-территориального образования г.Вилючинска, и считает завышенной стоимость приобретенного жилья по сравнению со средней рыночной. Кроме того, орган Росфиннадзора указывает на отсутствие достаточных документов для предоставления квартир Проскурину А.И. и Елисеенко Н.А., а также на оплату дважды квартиры для Бурдинской Н.Б.

Управление уведомлено о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, просило суд кассационной инстанции рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Администрация в отзыве и ее представитель в суде кассационной инстанции против отмены судебных актов в обжалуемой части возражают, считают их законными и обоснованными, не подлежащими отмене.

В судебном заседании объявлялся перерыв в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) до 27.07.2011.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ применение судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как установили суды из материалов дела, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае проведена проверка использования средств, предоставленных из федерального бюджета в виде субвенций на переселение граждан, утративших производственную и служебную связь с ЗАТО г.Вилючинска, в администрации Вилючинского городского округа за 2000, 2001, 2003 годы, по результатам которой составлен акт от 14.07.2010 и вынесены предписание об устранении нарушений законодательства от 19.08.2010 N 47 и представление от этой же даты N 81 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Администрации, как следует из содержания указанного выше предписания, предложено в срок до 21.09.2010 возместить в доход федерального бюджета 18 256 657,15 руб., представив в управление информацию в срок до 23.09.2010 об устранении нарушений. В представлении заявителю предложено в срок до 21.09.2010 рассмотреть данное представление и принять меры к недопущению в дальнейшей работе совершения выявленных нарушений действующего законодательства, о чем до 23.09.2010 проинформировать контролирующий орган.

Суд первой инстанции, проверяя по правилам главы 24 АПК РФ по заявлению администрации названные выше предписание и представление, признал их недействительными, с чем согласился апелляционный суд, рассматривающий дело в порядке главы 34 АПК РФ повторно по апелляционной жалобе управления на часть судебного решения (пункты 1-3, 6-9). При этом суды исходили из следующего.

Закон Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон N 3297-1)", как следует из его преамбулы, устанавливает правовой статус закрытого административно-территориального образования, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их права.

Пунктом 2 статьи 7 данного Закона предусмотрено, что если согласно условиям особого режима закрытого административно-территориального образования в нем ограничено дальнейшее проживание граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами, то вопросы их переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с ними соответствующими предприятием, объектом, министерством или ведомством, в том числе за счет средств, выделяемых Правительством Российской Федерации на эти цели, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия на строительство органам местного самоуправления в местах предполагаемого расселения; граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими в федеральную или муниципальную собственность жилье по сложившимся в данном регионе ценам за один квадратный метр жилой площади либо обеспечиваются жильем по установленным нормам на новом месте жительства в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Во исполнение указанного Закона Правительство Российской Федерации 11 января 2001 г. приняло Постановление N 23 "Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам" (далее - Постановление Правительства РФ N 23), устанавливающее порядок обеспечения жильем переезжающих из закрытого административно-территориального образования на новое место жительства граждан или выплаты им компенсаций.

В целях реализации указанного Постановления главой Закрытого административно-территориального образования г.Вилючинска 01.08.2001 утверждено Положение об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытого административно-территориального образования города Вилючинска Камчатской области на новое место жительства или выплате компенсаций этим гражданам (далее - Положение ЗАТО).

Судами установлено и следует из материалов дела, что одним из оснований вынесения оспариваемых предписания и представления явилось, по мнению управления, завышение в нарушение Постановления совета Министров - Правительства Российской Федерации от 15.11.1993 N 1158 "О мерах по социальной защите населения, проживающего и работающего в закрытых административно-территориальных образованиях" и Постановления от 11.01.2001 N 23 стоимости приобретенного жилья по сравнению со средней рыночной стоимостью 1 квадратного метра общей площади жилья в соответствующем регионе, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (далее - Госстрой России). Управление по результатам проверки пришло к выводу об излишней оплате администрацией в 2000, 2001 и 2003 годах ЗАО "Полигон-торг" и ЗАО "Спецстройтрест ЗАТО-Центр" за счет средств федерального бюджета 11 631 665,15 руб.

Удовлетворяя требования администрации в данной части, суды исходили из того, что расходование в 2000, 2001, 2003 годах денежных средств в названной выше сумме на инвестирование строительства жилья, предназначенного для переселения граждан из ЗАТО, в связи с превышением установленной средней стоимости одного квадратного метра общей площади жилья (по договорам N N 201-КС, 202-КС, 203-КС за 2000 год; N 2 за 2001 год и NN 1-03, 20-03 за 2003 год) не противоречит положениям упомянутых ранее Постановлений N 1158 и N 23, в также Положению ЗАТО, поскольку размер средств на обеспечение жильем граждан рассчитывается на основе средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья в соответствующем регионе, определяемом Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.03.2000 N 394-р, с учетом социальных норм площади жилья, установленных в местах планируемого расселения.

Как обоснованно указали суды, Постановление Правительства РФ N 23 устанавливает порядок расчета средств федерального бюджета, необходимых для обеспечения программы отселения граждан из ЗАТО, не регулируя вопросы ценообразования при заключении договоров на строительство жилья. Устанавливаемая ежеквартально Госстроем России во исполнение распоряжения Правительства РФ от 16.03.2000 N 394-р средняя рыночная цена 1 квадратного метра жилья предназначена для расчета размера безвозмездных субсидий и ссуд на приобретение жилых помещений всеми категориями граждан за счет средств федерального бюджета, и не учитывает все затраты при формировании окончательной стоимости строительства жилья, предоставляемого гражданам в соответствии с Постановлением N 23, на что правомерно ссылаются суды обеих инстанций.

Суды пришли к выводу об отсутствии оснований для вынесения в адрес администрации предписания в части возмещения в доход федерального бюджета 11 631 665,15 руб., израсходованных на приобретение жилья гражданам, переезжающим из ЗАТО на новое место жительства. Отклоняя доводы управления в данной части, суды, кроме того, исходили из недоказанности расходования администрацией бюджетных средств на иные цели, не предусмотренные Постановлением N 23. Указанный вывод заявителем жалобы не опровергнут, и не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального права.

Суды, проверяя предписание в части установленного управлением нарушения пунктов 11, 12, 18 Положения ЗАТО при предоставлении гражданам Елисеенко Н.А. и Проскурину А.И. квартир на общую сумму 1 548 852 руб., также пришли к выводу о его несоответствии Положению ЗАТО, названным выше Закону N 3297-1 и Постановлению N 23, и признали недоказанным по данному эпизоду нарушение администрацией бюджетного законодательства.

Пункты 11, 12, 18 Положения ЗАТО, нарушение которых вменено администрации, определяют порядок учета граждан, претендующих на переселение из ЗАТО г.Вилючинска Камчатской области.

Положение ЗАТО об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытого административно-территориального образования города Вилючинска Камчатской области на новое место жительства или выплате компенсаций этим гражданам утверждено 01.08.2001, в то же время, как установили суды и не опровергнуто заявителем жалобы, указанные граждане поставлены на такой учет в 1994 году, а постановление N 808 о предоставлении жилой площади Проскурину А.И. принято главой администрации ЗАТО 29.12.2000, до утверждения Положения ЗАТО, в связи с чем ссылки управления на несоблюдение названных выше пунктов указанного Положения суды обоснованно признали неправомерными.

Доводы управления относительно имевших место подчисток в графах журнала и несоответствия подписи Проскурина А.И. получили правовую оценку в суде первой и суде апелляционной инстанций, исходя из представленных в материалы дела доказательств. Установленные судами обстоятельства дела в силу положений статьи 286 АПК РФ не подлежат переоценке кассационной инстанцией.

Не усматривает суд кассационной инстанции оснований для удовлетворения кассационной жалобы и по эпизоду, касающемуся приобретения жилья для Бурдинской Н.Б. Удовлетворяя требования администрации в указанной части, суд исходил из того, что управлением в нарушение части 5 статьи 200 АПК РФ не доказан неправомерный характер действий заявителя. Доводы жалобы в данной части по существу сводятся к несогласию с выводами судов об отсутствии документального подтверждения оплаты указанного жилья дважды.

Кроме того, суды правомерно указали на несоблюдение органом Росфиннадзора при составлении акта проверки и принятии оспариваемых предписания и представления требований пункта 103 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Минфина России от 04.09.2007 N 75н (далее - Административный регламент), и невозможность в связи с этим установить наличие либо отсутствие в действиях администрации факта нарушения бюджетного законодательства, выявленного в ходе проверки, что заявителем жалобы также не опровергнуто.

Нельзя согласиться с доводами управления об ошибочности выводов судов первой и апелляционной инстанций по 6 пункту заявления. Администрации, как следует из оспариваемого представления, вменяется нарушение статьи 71 Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 06.05.1999 N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" в 2000, 2001 и 2003 годах, выразившееся в заключении муниципальных контрактов на строительство и приобретение жилья для указанных выше целей без проведения конкурса.

Суды, признавая данное представление недействительным в этой части, обосновали свои выводы тем, что включение указанного эпизода в представление не отвечает его целям и задачам, а также требованиям пункта 123 Административного регламента, поскольку содержит ссылки на нормы, утратившие свое действие, в частности статью 71 Бюджетного кодекса РФ, и на Федеральный закон N 97-ФЗ, который не распространял свое действие на муниципальные заказы.

Заявитель жалобы, возражая против этого, ссылается в кассационной жалобе на пункт 5.14.7 Положения о территориальных органах Росфиннадзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 N 89н, о наличии у территориального управления права направлять в проверенные организации и вышестоящие органы обязательные к рассмотрению представления. Между тем, суды в обжалуемых судебных актах указанные полномочия управления под сомнение не ставят.

Управление не согласно также с выводами судебных инстанций по 7 пункту заявления, ссылается при этом на статьи 28 и 34 Бюджетного кодекса РФ, и полагает, что отсутствие в договорах инвестирования строительства жилья, в том числе в договоре 202-КС от 12.01.2000, оплачиваемых за счет средств субвенций, условий о способах обеспечения исполнения обязательств (неустойка, залог, поручительство и другие), предусмотренных статьей 329 Гражданского кодекса РФ, свидетельствует о неэффективном использовании администрацией бюджетных средств. Отклоняя указанные доводы, суды обоснованно исходили из того, что управлением не представлено доказательств нарушения в связи с этим бюджетного законодательства, учитывая установленные судами обстоятельства, свидетельствующие об исполнении принятых на себя сторонами договора обязательств.

Не могут быть приняты доводы жалобы, касающиеся пункта 8 заявления о нарушении пункта 1 статьи 225 Бюджетного кодекса РФ, действующего в 2001 году. Суд кассационной инстанции, проверяя указанные доводы управления, полагает что последним не приведено убедительных оснований неправильного применения судами норм материального или процессуального права.

Суды установили по материалам дела, что расходы на отселение граждан, выезжающих из ЗАТО, в 2001 году произведены в пределах доведенных до заявителя лимитов бюджетных обязательств, а выводы управления, основанные на констатации фактов заключения в 2001 году трех договоров инвестирования строительства жилья, без анализа сложившихся правоотношений в совокупности и, с учетом фактического осуществления расходов на отселение граждан в 2001, не подтверждают нарушение администрацией положений пункта 1 статьи 225 Бюджетного кодекса РФ.

Суды, признавая обоснованными доводы администрации по пункту 9 заявления, исходили из того, что управлением в представлении не установлен факт нарушения заявителем статьи 70 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей перечень обеспечения функций бюджетных учреждений, при том, что акт проверки в нарушение пункта 103 Административного регламента по данному эпизоду не содержит ссылки на положения законодательных и нормативных правых актов, которые не соблюдены администрацией. Указанные доводы аналогичны доводам апелляционной жалобы, получили правовую оценку и не свидетельствуют о неправильном применении судами материальных норм, регулирующих возникшие спорные правоотношения.

Ссылки заявителя жалобы на нарушение процессуальных норм, выразившихся в рассмотрении требований администрации, которая, как утверждает управление, не оспаривала отдельные положения представления и предписания, не нашли своего подтверждения. Как следует из материалов дела и подтвердил представитель администрации, в судебном заседании последняя оспаривала указанные выше ненормативные акты в полном объеме.

Остальные доводы кассационной жалобы не влияют на правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций в обжалуемой части в связи, с чем также подлежат отклонению. Нарушений процессуальных норм, в том числе влекущих безусловную отмену принятых по делу судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

Таким образом, с учетом установленных по данному делу конкретных обстоятельств и исходя из доводов кассационной жалобы, которая не подлежит удовлетворению, решение суда от 13.01.2011 в обжалуемой части и постановление апелляционного суда от 19.04.2011 следует оставить без изменения.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ

решение от 13.01.2011 в обжалуемой части, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2011 по делу N А24-3857/2010 Арбитражного суда Камчатского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Кургузова Л.К.

Судьи

Котикова Г.В. Меркулова Н.В.