Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 16 августа 2011 г. N Ф03-3394/11 по делу N А59-4993/2010

ГАРАНТ:

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 апреля 2012 г. N 15300/11 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Хабаровск

16 августа 2011 г.

N Ф03-3394/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 10 августа 2011. Полный текст постановления изготовлен 16 августа 2011.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего: Л.К. Кургузовой

судей: Е.В. Зимина, Н.В. Меркуловой

при участии:

от заявителя - Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям: Голиков Д.Е., представитель по доверенности от 11.01.2011 N 18-01; Гулюкин А.М., представитель по доверенности от 02.08.2011 N 126 (до перерыва); Корепанов Е.Ф., представитель по доверенности от 28.07.2011 N 123;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области: представитель не явился;

от третьих лиц: Областного государственного ветеринарного учреждения по Долинскому району, Областного государственного ветеринарного учреждения по Анивскому району, Областного государственного ветеринарного учреждения по городу Южно-Сахалинску и Курильским островам, Министерства сельского хозяйства, торговли и продовольствия Сахалинской области: представители не явились;

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям

на решение от 22.02.2011, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2011

по делу N А59-4993/2010 Арбитражного суда Сахалинской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья В.Н. Джавашвили, в суде апелляционной инстанции судьи: Г.М. Грачев, Т.А. Солохина, Е.Л. Сидорович

по заявлению Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области

третьи лица: Областное государственное ветеринарное учреждение по Долинскому району, Областное государственное ветеринарное учреждение по Анивскому району, Областное государственное ветеринарное учреждение по городу Южно-Сахалинску и Курильским островам, Министерство сельского хозяйства, торговли и продовольствия Сахалинской области

об оспаривании решения и предписания

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям (адрес - город Южно-Сахалинск, улица Горького, 50Б; ОГРН - 1092721001339) (далее - управление Россельхознадзора, заявитель, служба) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (адрес - город Южно-Сахалинск, проспект Коммунистический, 27А; ОГРН - 1028300632321) (далее - УФАС по Сахалинской области, управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения управления от 13.11.2010 N 05-10/10, которым антимонопольный орган признал управление Россельхознадзора нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции", Закон N 135-ФЗ), а так же предписания от 13.11.2010 N 05-11/10, выданного заявителю антимонопольным органом на основании указанного решения.

Решением суда первой инстанции от 22.02.2011, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2011, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суды обеих инстанций посчитали оспариваемые ненормативные акты УФАС по Сахалинской области законными и обоснованными, вынесенными в соответствии с положениями Закона о защите конкуренции. При этом, в обжалуемых судебных актах судебные инстанции указали, что продукция, подвергшаяся промышленной или тепловой обработке, а также продукция животного происхождения промышленного изготовления ветеринарно-санитарной экспертизе не подлежит, обозначив, что полномочиями по проведению проверок деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хранение, перевозку и реализацию таких пищевых продуктов обладает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Законность принятых судебных актов проверяется в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), по кассационной жалобе управления Россельхознадзора, считающего, что судебные акты приняты с нарушением норм материального права, при неприменении закона, подлежащего применению, несоответствии выводов судов имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем просит решение суда первой инстанции, постановление апелляционного суда отменить.

По мнению заявителя жалобы, служба обладает полномочиями по надзору в области ветеринарии за продукцией животного происхождения, при этом, ссылаясь на положения Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - закон о ветеринарии) в части объекта ветеринарного надзора, управление Россельхознадзора делает вывод о том, что поскольку указанным законом не разграничен ветеринарный надзор за продукцией животного происхождения в зависимости от способа ее обработки или переработки, служба обязана осуществлять ветеринарный надзор любой продукции животного происхождения.

В этой связи, заявитель считает, что судами, при рассмотрении настоящего дела необоснованно не применен закон подлежащий применению - Закон о ветеринарии.

Антимонопольный орган в отзыве на жалобу против отмены судебных актов возражает, просит оставить их без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Третьими лицами представлены отзывы на кассационную жалобу управления Россельхознадзора, в которых высказана поддержка правовой позиции УФАС по Сахалинской области, согласно которой выдача ветеринарных сопроводительных документов на продукцию, подвергшуюся промышленной или тепловой обработке, а также продукцию животного происхождения промышленного изготовления нецелесообразна, на основании чего считают принятые по делу судебные акты законными и обоснованными, просят оставить поданную кассационную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители управления Россельхознадзора поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 03.08.2011 был объявлен перерыв до 10.08.2011 до 17 часов 05 минут, после окончания которого судебное заседание продолжено в том же составе суда. Информация о перерыве размещена на официальном Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа.

После перерыва позиция сторон не изменилась.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов и возражений, изложенных в кассационной жалобе и отзывах на нее, заслушав мнения представителей управления Россельхознадзора, а также проверив правильность применения судами обеих инстанций норм материального и норм процессуального права, суд кассационной инстанции установил следующее.

Антимонопольный орган, по поручению Федеральной антимонопольной службы России провел проверку государственных учреждений ветеринарии Сахалинской области на предмет выявления нарушений антимонопольного законодательства.

По результатам проверки УФАС по Сахалинской области возбудило дело в отношении Областного государственного ветеринарного учреждения по Долинскому району, Областного государственного ветеринарного учреждения по Анивскому району, Областного государственного ветеринарного учреждения по городу Южно-Сахалинску и Курильским островам, по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Поскольку, как было установлено УФАС по Сахалинской области, осуществление указанными учреждениями государственного ветеринарного надзора в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, и выдача ветеринарных сопроводительных документов на указанную продукцию производится по причине осуществления управлением Россельхознадзора контроля качества и безопасности такой продукции при ее транспортировке хозяйствующими субъектами, антимонопольный орган вынес решение от 13.11.2010 N 05-10/10, которым признал службу, нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании данного решения, заявителю выдано предписание от 13.11.2010 N 05-11/10 об устранении нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующему субъекту.

Впоследствии, служба оспорила названные ненормативные акты антимонопольного органа в судебном порядке.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из положений постановления Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации по нормативно - правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля" (далее - Постановление Правительства РФ от 14.12.2009 N 1009), по вступлении в законную силу которого, полномочия по проведению проверки деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хранение, перевозку и реализацию пищевых продуктов, подвергшихся промышленной или тепловой обработке, осуществляет только Роспотребнадзор.

Выводы суда первой инстанции поддержаны арбитражным апелляционным судом.

Между тем судами первой и апелляционной инстанций не учтено следующее.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти запрещается осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий.

По смыслу ст. 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В силу пункта 1 постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору", Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, а также настоящим Положением (пункт 3 постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 327).

Согласно статье 1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии), под ветеринарией понимается область научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных.

В силу статьи 8 Закона о ветеринарии, государственный ветеринарный надзор - это деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии.

В соответствии с пунктом 1 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 19.06.1994 N 706), государственный ветеринарный надзор в Российской Федерации представляет собой систему контроля за соблюдением, в том числе, требований ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы по безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения, условий их заготовки, подготовки к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок.

Государственный ветеринарный надзор осуществляется должностными лицами, указанными в пункте 3 статьи 5 Закона о ветеринарии, а также другими лицами в порядке, определяемом Положением о государственном ветеринарном надзоре в РФ, утвержденным Правительством РФ.

Основы правового регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов на территории Российской Федерации установлены Федеральным законом от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов).

Частью 2 статьи 19 указанного Закона предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие хранение, перевозки пищевых продуктов, материалов и изделий обязаны соблюдать требования нормативных документов к условиям хранения и перевозок пищевых продуктов, материалов и изделий и подтверждать соблюдение таких требований соответствующими записями в товарно-сопроводительных документах.

Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденными приказом Минсельхоза Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 (далее - Правила N 422) определен порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов.

В силу пункта 1.1 Правила N 422 являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

В соответствии с пунктом 1.2 Правил N 422 ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

Согласно пункту 1.3 Правил N 422 партии грузов, перечисленных в Приложении N 19 к Правилам N 422, должны сопровождаться ветеринарным свидетельством формы N 2 в случаях перевозки грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации, либо ветеринарной справкой формы N 4, в случаях перевозки грузов в пределах района (города). В пунктах 2.1, 2.3 Перечня грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами, указаны мясные продукты, рыба живая, охлажденная, соленая, холодного и горячего копчения, вяленная, нерыбные объекты промысла, икра всех видов (т.е. в том числе продукция промышленной переработки).

Постановлением Правительства РФ от 14.12.2009 N 1009 распределены функции по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Вместе с тем, Постановление Правительства РФ от 14.12.2009 N 1009 не вносит изменений в нормы Закона о ветеринарии, постановления Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706 "Об утверждении положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации", постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору", определяющих понятие государственного ветеринарного надзора, предмет надзора и полномочия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также не изменяет порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, которые в настоящее время оформляются на основании Правил N 422.

С учетом вышеизложенного, оспариваемое решение антимонопольного органа от 22.02.2011 не содержит обстоятельств, свидетельствующих о совершении управлением действий, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в связи с отсутствием нарушений со стороны управления Россельхознадзора норомоположений, регулирующих данные правоотношения и обязанности по их соблюдению хозяйствующими субъектами.

Таким образом, выводы судов об имеющимся в действиях заявителя необоснованном препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами при проведении мероприятий ветеринарного надзора в отношении указанной выше продукции являются несостоятельными.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, судами обеих инстанций установлены на основании полного и всестороннего исследования имеющих в деле доказательства, однако нормы материального права ими применены неправильно, суд кассационной инстанции в силу пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 274, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 22.02.2011, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2011 по делу N А59-4993/2010 Арбитражного суда Сахалинской области отменить.

Признать недействительными решение от 13.11.2010 по делу N 05-10/10 и предписание от 13.11.2010 N 05-11/2010 Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья:

Л.К. Кургузова

Судьи

Е.В. Зимин Н.В. Меркулова