г. Хабаровск
|
07 октября 2011 г.
|
N Ф03-4694/2011
|
Резолютивная часть постановления объявлена 05 октября 2011 года. Полный текст постановления изготовлен 07 октября 2011.
Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего: Н.В. Меркуловой
судей: Е.В. Зимина, Е.П. Филимоновой
при участии
от Департамента архитектуры, градостроительства и управления недвижимостью города Южно-Сахалинска - Федоренко И.А., представитель по доверенности от 04.05.2011 N 77Д;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области - Савчук К.В., представитель по доверенности от 01.02.2011 N 2; Могилевкин А.Г., представитель по доверенности от 19.04.2011 N 8;
от третьих лиц: администрации города Южно-Сахалинска - Воронюк Е.В., представитель по доверенности от 20.10.2010 N 07/1-2203;
Департамента образования администрации города Южно-Сахалинска - представитель не явился;
прокуратуры Сахалинской области - Кисленко И.Л., прокурор, сл. удов. ТО N 089549;
общества с ограниченной ответственностью "Кафа" - Мардоян Ж.Г., представитель по доверенности от 16.02.2011;
рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы
общества с ограниченной ответственностью "Кафа" в лице конкурсного управляющего Долина Юрия Геннадьевича, Департамента архитектуры, градостроительства и управления недвижимостью города Южно-Сахалинска
на решение от 03.05.2011, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2011
по делу N А59-100/2011 Арбитражного суда Сахалинской области
дело рассматривали: в суде первой инстанции судья В.Н. Джавашвили;
в суде апелляционной инстанции судьи: Е.Л. Сидорович, Н.В. Алферова, З.Д. Бац
по заявлению Департамента архитектуры, градостроительства и управления недвижимостью города Южно-Сахалинска
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области
третьи лица: администрация города Южно-Сахалинска, Департамент образования администрации города Южно-Сахалинска, прокуратура Сахалинской области, общество с ограниченной ответственностью "Кафа"
об оспаривании решения от 24.11.2010
Дело рассматривалось судом кассационной инстанции в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в порядке статьи 1531 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
В судебном заседании в соответствии со статьей 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 12 час. 20 мин. 05.10.2011.
Департамент архитектуры, градостроительства и управления недвижимостью города Южно - Сахалинска (ОГРН 1026500544510, Сахалинская обл., г. Южно-Сахалинск, ул. Карла-Маркса, 32) (далее - заявитель, ДАГУН г. Южно-Сахалинска) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, Сахалинская обл., г. Южно-Сахалинск, Коммунистический пр-т, 39) (далее - антимонопольный орган, Сахалинское УФАС России) о признании недействительным решения от 24.11.2010 по делу N 05-11/10 о нарушении антимонопольного законодательства.
В обоснование заявленных требований ДАГУН г. Южно-Сахалинска сослался на отсутствие у антимонопольного органа законных оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, существенное нарушение порядка рассмотрения и принятия
оспариваемого решения, недоказанность факта совершения вмененных нарушений.
Определением Арбитражного суда Сахалинской области от 25.01.2011 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Южно-Сахалинска, Правительство Сахалинской области, Департамент образования города Южно-Сахалинска, общество с ограниченной ответственностью "Кафа" (далее - общество, ООО "Кафа"), прокуратура Сахалинской области.
Правительство Сахалинской области, не согласившись с пунктами 1, 2 решения Сахалинского УФАС России от 24.11.2010 N 05-11/10, обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным в части. Заявленные требования обоснованны отсутствием в его действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства, также указано на наличие у антимонопольного органа предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 48 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) оснований для прекращения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Определением Арбитражного суда Сахалинской области от 21.02.2011 дело по заявлению ДАГУН г. Южно-Сахалинска N А59-100/2011 и дело по заявлению Правительства Сахалинской области N А59-5494/2010 объединены в одно производство.
К участию в деле в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, определением Арбитражного суда Сахалинской области от 30.03.2011 привлечено ООО "Кафа", которое просило пункт 10 решения Сахалинского УФАС России от 24.11.2010 N 05-11/10 признать недействительным. Требования общества мотивированны отсутствием в решении антимонопольного органа обстоятельств, свидетельствующих о нарушении ООО "Кафа" антимонопольного законодательства и существенными нарушениями процедуры принятия и вынесения решения. Указанным определением общество исключено из числа третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.
Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 30.05.2011, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 01.07.2011, решение Сахалинского УФАС России от 24.11.2010 по делу N 05-11/10 о нарушении антимонопольного законодательства в части признания Правительства Сахалинской области нарушившим часть 1 статьи 15 и статью 16 Закона о защите конкуренции (пункты 1 и 2 решения) признано незаконным. Решение Сахалинского УФАС России от 24.11.2010 по делу N 05-11/10 о нарушении антимонопольного законодательства в части признания ДАГУН г. Южно-Сахалинска нарушившим часть 1 статьи 15, статью 16 и частей 1, 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции (пункты 5, 6 и 7 решения), ООО "Кафа" нарушившим статью 16 Закона о защите конкуренции оставлено без изменения, а требования ДАГУН г. Южно-Сахалинска и ООО "Кафа" - без удовлетворения.
Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), по жалобам ДАГУН города Южно-Сахалинска, ООО "Кафа", которые указали на неправильную оценку фактических обстоятельств дела и нарушение норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.
В заседании суда кассационной инстанции представители ДАГУН г. Южно-Сахалинска, ООО "Кафа", администрации города Южно-Сахалинска доводы, изложенные в жалобах, поддержали в полном объеме, представитель Сахалинского УФАС России, прокуратуры Сахалинской области, ссылаясь на их несостоятельность, просили судебные акты оставить без изменения как законные и обоснованные.
Департамент образования г. Южно-Сахалинска, Правительство Сахалинской области, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб своевременно и надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание не направили.
Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб в обжалуемой части, отзывов, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов фактическим
обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, приходит к следующему.
Как установлено судами и следует из материалов дела, в связи с поступившим от прокурора Сахалинской области поручением от 05.08.2010 N 7-389-2010 и на основании приказов Сахалинского УФАС России от 13.08.2010 N 166, 167 и от 17.08.2010 N 171 проведены три внеплановые выездные проверки на предмет соблюдения администрацией г. Южно-Сахалинска, департаментом образования администрации г. Южно-Сахалинска, ДАГУН г. Южно - Сахалинска требований антимонопольного законодательства при организации и проведении открытого аукциона по приобретению здания с земельным участком, расположенного по адресу: г. Южно-Сахалинск, восточнее пр. Мира, южнее ул. Больничной.
В ходе проверки установлено, что в феврале 2010 года департаментом образования администрации г. Южно-Сахалинска инициирован вопрос приобретения здания в г. Южно-Сахалинске, по ул. Усадебная,12.
Распоряжением Правительства Сахалинской области от 26.03.2010 N 171-р, на основании неоднократных обращений органа местного самоуправления и его структурных органов, администрации муниципального образования городского округа "Южно-Сахалинск" выделено из резервного фонда Правительства Сахалинской области 112 700 000 руб., в том числе 94 880 000 руб. на приобретение здания по адресу: г. Южно-Сахалинск, ул. Усадебная,12, и 17 820 000 руб. на его реконструкцию под дошкольное образование.
На указанные цели постановлением администрации г. Южно-Сахалинска от 06.05.2010 N 868 департаменту образования г. Южно-Сахалинска выделено из бюджета городского округа за счет резервного фонда 2 300 000 руб.
18.05.2010 в целях приобретения здания под дошкольное учреждение, получив согласие ООО "Кафа" на продажу здания N 12 по ул. Усадебная, в г. Южно-Сахалинске, муниципальным заказчиком - ДАГУН г. Южно-Сахалинска объявлен открытый аукцион по предмету "Приобретение здания с земельным участком", место расположения
здания: г. Южно-Сахалинск, восточнее проспекта Мира, южнее улицы Больничной", начальная цена контракта определена 97 180 000 руб.
Антимонопольным органом установлено, что характеристики приобретаемого здания, указанные в техническом задании, разработаны и составлены под объект, расположенный по адресу: г. Южно-Сахалинск, ул. Усадебная, д.12, принадлежащий ООО "Кафа", что заранее исключило возможность участия и признания победителем аукциона иных хозяйствующих субъектов.
Кроме того, в ходе проверки антимонопольным органом выявлено, что фактически в районе - г. Южно-Сахалинск, восточнее проспекта Мира, южнее улицы Больничной не располагаются иные объекты, подпадающие под характеристики, указанные в документации об аукционе, кроме дома 12 по улице Усадебная, город Южно-Сахалинск.
Рассмотрев материалы проверок, комиссия Сахалинского УФАС России приняла решение от 24.11.2010 N 05-11/10, которым признало:
- Правительство Сахалинской области нарушившим положения части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона о защите конкуренции, в части принятия акта - Распоряжения Правительства Сахалинской области от 26.03.2010 N 171-р "О выделении средств" и осуществлении согласованных действий по приобретению здания с земельным участком, которые привели к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами и ограничению доступа на товарный рынок;
- администрацию муниципального образования городской округ "Город Южно - Сахалинск" нарушившим положения части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона о защите конкуренции в части осуществления согласованных действий по приобретению здания с земельным участком, которые привели к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами и ограничению доступа на товарный рынок;
- ДАГУН г. Южно - Сахалинска нарушившим положения части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона о защите конкуренции в части осуществления согласованных действий по приобретению здания с земельным участком, которые привели к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществления деятельности
хозяйствующими субъектами и ограничению доступа на товарный рынок, а также положения частей 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции в
части осуществления действий при проведении открытого аукциона по предмету "Приобретение здания с земельным участком", которые привели к ограничению конкуренции, а именно - созданию преимущественных условий участия в открытом аукционе ООО "Кафа" и ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов к участию в торгах, непредусмотренного федеральными законами или иными нормативными правовыми актами;
- Департамент образования администрации г. Южно - Сахалинска нарушившим положения части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона о защите конкуренции в части осуществления согласованных действий по приобретению здания с земельным участком, которые привели к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами и ограничению доступа на товарный рынок;
- ООО "Кафа" нарушившим положения статьи 16 Закона о защите конкуренции в части осуществления согласованных действий по приобретению здания с земельным участком, которые привели к ограничению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок.
Арбитражный суд первой инстанции, признавая решение антимонопольного органа недействительным в части выводов о нарушении Правительством Сахалинской области антимонопольного законодательства, исходил из наличия обстоятельств, свидетельствующих о добровольном устранении правительством выявленных нарушений и в этой связи о наличии у комиссии Сахалинского УФАС России на момент принятия оспариваемого решения оснований для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении данного субъекта. В этой части судебные акты лицами, участвующими в деле, не обжалуются.
Отказывая ДАГУН г. Южно-Сахалинска и ООО "Кафа" в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции, проанализировав переписку между администрацией г. Южно-Сахалинска, ДАГУН г. Южно-Сахалинска и департаментом образования г. Южно-Сахалинска, действия данных органов и Правительства
Сахалинской области, а также действия по проведению открытого аукциона, пришел к выводу о том, что указанными органами и обществом
совершены согласованные действия по приобретению здания N 12 по ул. Усадебная, г. Южно-Сахалинска, принадлежащего ООО "Кафа", которые привели к ограничению конкуренции, ограничению доступа на товарный рынок, необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, созданию преимущественных условий участия в открытом аукционе ООО "Кафа", ограничению доступа к участию в торгах другим хозяйствующим субъектам. Факт неподписания одним из членов комиссии Сахалинского УФАС России мотивированного решения от 24.11.2010 N 05 - 11/10 суд расценил как несущественное нарушение части 2 статьи 41 Закона о защите конкуренции. Содержание и конструкция оспариваемого решения признаны соответствующими требованиям, предъявляемым Законом о защите конкуренции к актам антимонопольного органа. Также суд указал на наличие у антимонопольного органа достаточных оснований для проведения проверок. Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.
Суды обеих инстанций правомерно исходили из следующего.
В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Для признания оспариваемых актов либо действий названных органов нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо, чтобы такие акты либо действия приводили или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и они не были основаны на законе.
Для квалификации действий по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывания наступления неблагоприятных
последствий, достаточно угрозы их наступления. Кроме того, из указанной нормы не вытекает обязанность антимонопольного органа устанавливать
конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, так как действия властного органа могут признаваться нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.
Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции - соперничества хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
Субъектами нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции являются как органы местного самоуправления, так и иные органы, осуществляющие их функции.
ДАГУН г. Южно-Сахалинска, как это следует из положения о Департаменте архитектуры, градостроительства и управления недвижимостью города Южно-Сахалинска, утвержденного постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 05.08.2010 N 1438, является структурным подразделением администрации города Южно-Сахалинска уполномоченным осуществлять на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" полномочия органа местного самоуправления, в том числе по приобретению имущества от юридических и физических лиц в собственность городского округа "Город Южно-Сахалинск".
В соответствии со статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое
осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к
ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
При этом судами обоснованно принято во внимание, что из содержания и смысла статей 3, 8 Закона о защите конкуренции в их взаимосвязи к субъектам, определенным в статье данного Закона, при оценке их действий как согласованные, применимы положения статьи 8 Закона о защите конкуренции, поскольку данная норма является общей, распространяющей свое действие на отношения, связанные с защитой конкуренции.
В силу общего подхода к толкованию термина "согласованные действия", содержащем в пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольных дел" следует учитывать следующее. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому из субъектов таких действий - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Причем такие действия могут осуществляться разными способами, в том числе путем переписки, содержащей сведения о целях и характере таких действий.
Запрет на совершение при проведении торгов действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом содержится в статье 17 Закона о защите конкуренции.
Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьями 65, 67, 68, 71 АПК РФ, переписку между администрацией города Южно-Сахалинска и её структурными органами, Правительством Сахалинской области; протоколы аппаратных совещаний при администрации г. Южно-Сахалинска от 17.12.2008, 16.03.2010 о необходимости приобретения здания, расположенного по ул. Усадебной, 12 г. Южно-Сахалинска и принадлежащего ООО "Кафа";
