Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 14 мая 2013 г. N Ф03-1480/13 по делу N А73-5047/2012

г. Хабаровск

14 мая 2013 г.

А73-5047/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 08 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 мая 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего: Котиковой Г.В.

Судей: Кургузовой Л.К., Филимоновой Е.П.

при участии:

от индивидуального предпринимателя Ленского Владимира Борисовича - Ленский В.Б., индивидуальный предприниматель;

от Министерства промышленности и транспорта Хабаровского края -Стемплевская А.А., представитель по доверенности от 09.01.2013 N 9.3.20-19; Тимошенко А.П., представитель по доверенности от 22.01.2013 N 9.3.28-1016;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю - Оттева В.Г., представитель по доверенности от 10.07.2012 N 7-5002; Федоренко И.С., представитель по доверенности от 02.08.2011 N 7-6056;

от третьих лиц: ООО "Восток-Транзит", УМПАТП "Орион", индивидуального предпринимателя Соломина А.В., ООО "Автотур", ООО "БАС Трэвэл", ООО "Транстур", индивидуального предпринимателя Ефимова А.В., ООО "Автоэкспресс" - представители не явились;

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

на постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2013

по делу N А73-5047/2012 Арбитражного суда Хабаровского края

Дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Луговая И.М., в суде апелляционной инстанции судьи: Балинская И.И., Гричановская Е.В., Пескова Т.Д.

По заявлению индивидуального предпринимателя Ленского Владимира Борисовича, Министерства промышленности и транспорта Хабаровского края

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

третьи лица: ООО "Восток-Транзит", УМПАТП "Орион", индивидуальный предприниматель Соломин Андрей Владимирович, ООО "Автотур", ООО "БАС Трэвэл", ООО "Транстур", индивидуальный предприниматель Ефимов Андрей Викторович, ООО "Автоэкспресс"

о признании незаконным решения

Индивидуальный предприниматель Ленский Владимир Борисович (далее - предприниматель Ленский В.Б.; заявитель) обратился в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным решения управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее - управление; антимонопольный орган) от 12.03.2012 N 14 (в полном объеме изготовлено 19.03.2012).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены министерство промышленности и транспорта Хабаровского края, общество с ограниченной ответственностью "Восток-Транзит", УМПАТП "Орион", индивидуальный предприниматель Соломин Андрей Владимирович, общество с ограниченной ответственностью "Автотур", общество с ограниченной ответственностью "БАС Трэвэл", общество с ограниченной ответственностью "Транстур", индивидуальный предприниматель Ефимов Андрей Викторович, общество с ограниченной ответственностью "Автоэкспресс".

Определением Арбитражного суда Хабаровского края от 20.04.2012 к производству принято заявление министерства промышленности и транспорта Хабаровского края (далее - министерство) о признании названного выше решения управления незаконным.

В соответствии с положениями статьи 130 АПК РФ определением от 22.05.2012 дела N А73-5046/2012 и N А73-5047/2012 объединены в одно производство N А73-5047/2012.

Решением суда от 03.12.2012 в удовлетворении требований предпринимателя и министерства отказано, оспариваемое решение антимонопольного органа признано соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Кроме того, суд, ссылаясь на положения статьи 69 АПК РФ, учел наличие вступивших в законную силу судебных актов по другому делу N А73-125/2012 Арбитражного суда Хабаровского края, в котором рассмотрено заявление предпринимателя Ленского В.Б. о признании недействительными результатов конкурса, проводимого министерством.

Постановлением от 13.02.2013 Шестого арбитражного апелляционного суда, рассматривающего дело по правилам главы 34 АПК РФ повторно по апелляционной жалобе министерства промышленности и транспорта Хабаровского края, решение суда первой инстанции изменено. Апелляционный суд пришел к выводу о незаконности пункта 1 решения управления от 19.03.2012 N 14 по делу N 8/01/26 в части признания действий министерства при проведении в 2011 году конкурса владельцев автотранспорта на осуществление регулярных пассажирских перевозок в межмуниципальном сообщении на территории Хабаровского края на период с 2012 по 2014 год включительно, выразившихся в объединении шести маршрутов в одном лоте N 14, нарушением части 2 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции".

Не согласившись с постановлением апелляционного суда, управление подало кассационную жалобу, в которой предлагает отменить данный судебный акт, как принятый с неправильным применением норм материального права, а именно статьи 17 названного выше Федерального закона и оставить в силе в обжалуемой части решение суда первой инстанции. Заявитель жалобы полагает, что выводы суда апелляционной инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным судом первой инстанции, и имеющимся в деле доказательствам. Как указывает управление, министерство при реализации своих полномочий не учитывало положения Федерального закона "О защите конкуренции", не подтвердило экономическую обоснованность объединения маршрутов и укрупнения лота N 14, не проводило исследование доходности или убыточности каждого из объединенных маршрутов, что оставлено без должной правовой оценки судом апелляционной инстанции. По мнению заявителя жалобы, поддержанному его представителями в судебном заседании, апелляционный суд, изменяя решение суда, не опроверг вывод данной судебной инстанции и антимонопольного органа об ограничении действиями министерства доступа предпринимателя Соломина А.В. к участию в конкурсе, учитывая, что укрупнение лота N 14 ввиду объединения шести маршрутов поставило последнего в неравные условия с крупным перевозчиком - муниципальным предприятием.

Предприниматель Ленский В.Б., присутствующий в судебном заседании, поддержал доводы антимонопольного органа.

Министерство в отзыве и его представители в судебном заседании, против отмены постановления апелляционного суда в обжалуемой части возражали, считая данный судебный акт законным и обоснованным.

Остальные лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения дела по кассационной жалобе управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю, но в судебное заседание их представители не прибыли.

Проверив в порядке и пределах статьи 284, 286 АПК РФ применение судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит правовых оснований для отмены постановления апелляционного суда в обжалуемой части.

Как установили суды по материалам дела, 22.10.2011 в газете "Приамурские ведомости" министерством промышленности и транспорта Хабаровского края опубликовано извещение о проведении 21.11.2011 конкурса владельцев автотранспорта на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении на территории Хабаровского края на период с 01.01.2012 по 31.12.2014, содержащее указание на срок подачи заявок в конкурсе, перечень прилагаемой к заявлению документации, необходимой для участия в конкурсе, перечни оцениваемых показателей участников и межмуниципальных автобусных маршрутов, объединенных в лоты (всего 19 лотов).

К участию в конкурсе по лотам N N 7, 11, 14, 19, как следует из протокола заседания конкурсной комиссии от 18.11.2011 и установили суды, не было допущено ООО "Восток-Транзит" по причине пропуска срока подачи заявки и отказа в удовлетворении ходатайства от 11.11.2011 о внесении изменений в ранее поданное заявление.

Из материалов дела судами также установлено, что на действия министерства при проведении данного конкурса в антимонопольный орган были поданы жалобы, в том числе предпринимателями Соломиным А.В. и Ленским В.Б., а также ООО "Восток-Транзит", в связи с чем управлением возбуждены дела о нарушении антимонопольного законодательства, объединенные в одно производство.

По результатам рассмотрения указанного дела 12.03.2012 управлением принято решение, изготовленное в полном объеме 19.03.2012, в соответствии с которым (пункт 1) признаны нарушающими часть 2 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" действия министерства, выразившиеся в объединении шести маршрутов в одном лоте N 14 и в отказе принять заявки ООО "Восток-транзит" по лотам 7, 11, 14 и 19. Предписание согласно пункту 2 указанного решения не выдавалось в связи с наличием заключенных договоров.

Суд первой инстанции, проверяя решение антимонопольного органа в части выводов о незаконном объединении по условиям конкурса шести автобусных маршрутов в один лот N 14 и отказывая в удовлетворении требований министерства в данной части, исходил из недоказанности последним экономической обоснованности такого объединения и наступления негативных последствий в виде невозможности участия как конкретного (предприниматель Соломин А.В.), так и потенциальных хозяйствующих субъектов.

Изменяя решение суда, апелляционный суд пришел к выводу о несоответствии пункта 1 решения управления от 19.03.2012 N 14, касающегося укрупнения лота N 14 и объединения шести маршрутов, положениям части 2 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции". При этом суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из следующего.

Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организация транспортного обслуживания населения, в том числе автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщениях, отнесена к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 26.3 Закона).

Частью 1 статьи 26.1 указанного Федерального закона установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Анализируя названные выше нормы, а также положения статей 2, 3 и 6 Федерального закона от 10.12.2005 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", апелляционный суд правомерно указал на то, что при решении вопросов организации транспортного обслуживания населения, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, следует руководствоваться основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения, к числу которых отнесены: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

В целях реализации указанных полномочий и совершенствования организации процесса перевозок принято постановление главы администрации Хабаровского края от 20.07.2000 N 262 "О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении на территории Хабаровского края".

Указанным постановлением, обязательным в силу положений статьи 22 Федерального закона N 184-ФЗ к исполнению в субъекте Российской Федерации, утверждено Положение о конкурсе владельцев автотранспорта на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении на территории Хабаровского края (далее - Положение), в котором определены условия допуска к конкурсу, порядок и сроки его проведения, регламентирована работа конкурсной комиссии. Целью проведения конкурсов, как следует из данного Положения, является выявление перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах, и обеспечить соблюдение технических, санитарных, кадровых и иных требований, предъявляемых к перевозчикам. Пунктом 4.7 данного Положения предусмотрено выставление на конкурс межмуниципальных маршрутов, объединенных в лоты (группы), утвержденные в установленном порядке, лоты являются неделимыми, конкурс проводится по каждому лоту отдельно, при этом претенденты вправе участвовать в конкурсе по каждому из таких лотов.

Судом апелляционной инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что на конкурс владельцев автотранспорта министерством сформировано 19 лотов, в каждом из которых объединено несколько автобусных маршрутов, при этом антимонопольный орган признал нарушением части 2 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" действия министерства по объединению шести автобусных маршрутов в лоте N 14.

Проверяя доводы лиц, участвующих в деле, в данной части, суд апелляционной инстанции установил, что в лоте N 14 объединены маршруты N N 291, 285, 296, 122, 128, 230, по которым предусмотрено 11 графиков, с расчетным количеством 12 автобусов.

Поскольку разделение маршрутов на виды и направления, как и критерии объединения межмуниципальных маршрутов, нормативно не регламентированы, министерство при формировании лотов, действуя в пределах предоставленных ему полномочий, исходило из целей организации перевозок, а именно повышения уровня управляемости межмуниципальными перевозками, контроля за их исполнением и обеспечения безопасности дорожного движения, при этом учитывало мнение органов местного самоуправления муниципальных районов и граждан.

Как установлено судом апелляционной инстанции, формирование в проведенном конкурсе лотов с включением нескольких маршрутов министерство использовало для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к самостоятельной компетенции субъекта Российской Федерации, с учетом необходимости обеспечить оптимальный баланс интересов пассажиров и перевозчиков, и не направлено на ограничение свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

Доказательств обратного материалы дела не содержат и управлением в оспариваемом решении не приведено. Между тем, на антимонопольный орган в соответствии с положениями статей 189 и 200 АПК РФ возложена обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. В соответствии с частью 2 этой же статьи, в случае, если организаторами или заказчиками торгов являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.

Управление, настаивая на наличии в действиях министерства при формировании лота N 14 нарушения части 2 статьи 17 названного выше Федерального закона, указывает на то, что объединение в один лот шести маршрутов повлекло невозможность участия в конкурсе как конкретного хозяйствующего субъекта (предпринимателя Соломина А.В.), так и потенциальных участников.

Апелляционный суд, оценивая по правилам главы 7 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, пришел к выводу о недоказанности направленности действий министерства при объединении маршрутов в лот N 14 на ограничение доступа к участию в конкурсе владельцев автотранспортных средств на право осуществления регулярных пассажирских перевозок в межмуниципальном сообщении. При этом суд апелляционной инстанции, ссылаясь на положения пунктов 3.1 и 3.3 Положения и установленные по делу фактические обстоятельства, обоснованно исходил из того, что конкурс носил открытый характер, являлся равнодоступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок, в том числе для предпринимателя Соломина А.В., фактов ограничения на участие в конкурсе для отдельных категорий или создание преимущественных условий участия в торгах участнику или нескольким участникам не выявлено.

Указанные выводы апелляционного суда подтверждаются материалами дела и заявителем жалобы не опровергнуты. Доводы последнего по существу направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств и установленных на их основе обстоятельств, что в силу положений статьи 286 АПК РФ не предоставлено суду кассационной инстанции, и не свидетельствуют о неправильном применении апелляционным судом, изменившим в части решение суда первой инстанции, норм материального права.

Поскольку вмененное управлением министерству нарушение требований части 2 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции" при объединении маршрутов в один лот N 14 не нашло документального подтверждения, суд апелляционной инстанции правомерно признал пункт 1 решения антимонопольного органа в указанной части недействительным.

С учетом изложенного, правовые основания для удовлетворения кассационной жалобы и отмены в обжалуемой части постановления апелляционного суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2013 в обжалуемой части по делу N А73-5047/2012 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Котикова Г.В.

Судьи

Кургузова Л.К. Филимонова Е.П.