Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 16 сентября 2013 г. N Ф03-4296/13 по делу N А04-5384/2012

г. Хабаровск

16 сентября 2013 г.

А04-5384/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11 сентября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 сентября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего: Котиковой Г.В.

Судей: Брагиной Т.Г., Кургузовой Л.К.

при участии:

от Министерства здравоохранения Амурской области - представитель не явился;

от Правительства Амурской области - представитель не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области - Никулин Д.В., представитель по доверенности от 10.01.2013 N 9;

от третьих лиц: НУЗ "Отделенческая больница на ст.Тында ОАО "РЖД" представитель не явился; МБУЗ "Тындинская центральная районная больница" представитель не явился;, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Амурской области - Макаренко Е.И., представитель по доверенности от 29.01.2013 N 01-06-95;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

на решение от 28.02.2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2013

по делу N А04-5384/2012 Арбитражного суда Амурской области

Дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Москаленко И.А., в суде апелляционной инстанции судьи: Швец Е.А., Гричановская Е.В., Пескова Т.Д.

По заявлению Министерства здравоохранения Амурской области, Правительства Амурской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

третьи лица: НУЗ "Отделенческая больница на ст.Тында ОАО "РЖД", МБУЗ "Тындинская центральная районная больница", Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Амурской области

о признании недействительными и отмене решения от 29.06.2012 и предписаний от 29.06.2012 N N 17, 18

Министерство здравоохранения Амурской области (ОГРН 1072801008994, 675023, г.Благовещенск, ул.Ленина, 135; далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительными и отмене решения управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (ОГРН 1022800528233, 675000, г.Благовещенск, ул.Амурская, 150; далее - управление; антимонопольный орган) от 29.06.2012 по делу N А15/12 2012 и предписания от 29.06.2012 N 18.

Правительство Амурской области (ОГРН 1072801009115, 675023, г.Благовещенск, ул. Ленина, 135; далее - правительство) также обратилось с заявлением о признании недействительными и отмене названного выше решения и предписания антимонопольного органа от 29.06.2012 N 17.

Определением суда от 16.08.2012 дела А04-5532/2012 и N А04-5384/2012 объединены в одно производство с присвоением номера А04-5384/2012.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: территориальный фонд обязательного медицинского страхования Амурской области (далее - территориальный фонд), НУЗ "Отделенческая больница на ст.Тында" ОАО "РЖД" (далее - отделенческая больница ст.Тында) и государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Тындинская центральная районная больница" (далее - Тындинская центральная больница).

Производство по настоящему делу приостанавливалось определением суда от 25.09.2012 до вступления в законную силу судебных актов по делу N А40-86554/11-84-503 Арбитражного суда г.Москвы и было возобновлено определением от 06.02.2013.

Решением суда от 28.02.2013, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2013, заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение и предписания антимонопольного органа как не соответствующие требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) признаны недействительными.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области подало кассационную жалобу, в которой предлагает отменить решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права. По мнению заявителя жалобы, поддержанному его представителем в судебном заседании кассационной инстанции, являются ошибочными выводы судов о том, что квалифицируемые антимонопольным органом действия правительства и министерства здравоохранения Амурской области, а также область регулируемых территориальной программой обязательного медицинского страхования правоотношений, не подпадает под действие Федерального закона "О защите конкуренции". В подтверждение своих доводов антимонопольный орган ссылается на вступившие в законную силу судебные акты по делу N А40-86554/11-84-503 Арбитражного суда г.Москвы с аналогичными фактическими обстоятельствами, которые, как считает заявитель жалобы, имеют преюдициальное значение.

Кроме того, управление указывает на несоответствие материалам дела выводов судов о недоказанности нарушения правительством и министерством здравоохранения Амурской области требований части 1 статьи 15 названного выше Федерального закона, выразившегося в создании дискриминационных условий оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы государственных гарантий оказания населению Амурской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год, по отношению к НУЗ "Отделенческая больница ст.Тында".

Территориальный фонд медицинского страхования Амурской области в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании выражают несогласие с доводами антимонопольного органа и предлагают оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

Остальные лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание их представители не прибыли.

В судебном заседании объявлялся перерыв в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) до 11.09.2013.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ применение судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, НУЗ "Отделенческая больница на ст.Тында" обратилось в управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области с заявлением от 03.02.2011 N 198 о проведении проверки на предмет соответствия антимонопольному законодательству постановления Правительства Амурской области от 28.12.2011 N 958, которым утверждена территориальная программа государственных гарантий оказания населению Амурской области услуг бесплатной медицинской помощи на 2012 год (далее - территориальная программа на 2012 год).

В соответствии с приказом управления от 24.04.2012 N 132 возбуждено дело N А-15/12 2012 по признакам нарушения правительством и министерством части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и создана комиссия.

По результатам рассмотрения указанного дела антимонопольным органом принято решение от 29.06.2012, которым действия правительства, выразившиеся в создании дискриминационных условий оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы на 2012 год по отношению к отделенческой больнице ст.Тында, ограничении доступа указанному медицинскому учреждению к оказанию медицинских услуг, установлении для приобретателей медицинский услуг в границах г.Тынды ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги, путем занижения объемов оказания медицинских услуг в рамках территориальной программы в части утверждения постановлением от 28.12.2011 N 958 территориальной программы государственных гарантий оказания населению Амурской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год, и действия министерства здравоохранения Амурской области в части согласования объемов оказания медицинской помощи (задания) на 2012 год для отделенческой больницы ст.Тында и составления протокола от 12.12.2011, признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Правительству выдано предписание от 29.06.2012 N 17 в срок до 10.08.2012 привести в соответствие с требованиями части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции процедуру распределения объемов предоставления медицинской помощи, установленных Территориальной программой на 2012 год, между отделенческой больницей ст.Тында и Тындинской центральной больницей, с соблюдением прав граждан на выбор медицинского учреждения: внести изменения в постановление N 958 по результатам согласования министерством необходимых объемов предоставления медицинской помощи на 2012 год в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Амурской области с учетом предложений больницы ст.Тында.

Предписанием N 18 министерству в срок до 20.07.2012 предложено привести в соответствие с требованиями части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции процедуру распределения объемов предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой на 2012 год, между отделенческой больницей ст.Тында и Тындинской центральной больницей, с соблюдением прав граждан на выбор медицинского учреждения: согласовать необходимые объемы предоставления медицинской помощи на 2012 год в рамках указанной программы с учетом предложений отделенческой больницы ст.Тында и подготовить предложения в правительство о внесении соответствующих изменений в постановление N 958.

Несогласие с указанными решением и предписаниями антимонопольного органа явились основаниями обращения правительства и министерства в арбитражный суд, который удовлетворил заявленные требования, признав оспариваемые ненормативные акты, принятые управлением, не соответствующими положениям статьи 15 Закона о защите конкуренции, то есть недействительными, что подтвердил апелляционный суд, рассматривая дело повторно по правилам главы 34 АПК РФ.

При этом судебные инстанции исходили из следующего.

Суды, ссылаясь на положения статей 3, 6 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинской страховании в Российской Федерации" (далее - Закон об обязательном медицинской страховании), статьи 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", постановлений Правительства Российской Федерации от 21.10.2011 N 856 и 06.05.2003 N 255, которыми утверждены, соответственно, Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год и Положение о разработке и финансировании выполнения заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и контроле за их реализацией, пришли к выводу о том, что область правоотношений, регулируемых территориальной программой, не подпадает под действие Закона о защите конкуренции.

При этом суды, отклоняя доводы антимонопольного органа, исходили из того, что предоставление услуг в рамках обязательного медицинского страхования обеспечивает реализацию гарантированного государством права граждан Российской Федерации на выбор медицинского учреждения и врача в соответствии с договором обязательного медицинского страхования, а по своему экономическому содержанию получаемые в этом случае учреждениями денежные средства представляют собой целевые поступления. Указанное, как считают суды, свидетельствует об отсутствии в системе обязательного медицинского страхования возмездного характера предоставляемых медицинских услуг со стороны лиц, получающих такие услуги, при том, что вступление медицинских учреждений в соответствующие правоотношения обусловлено императивными нормативными предписаниями, а не собственным их усмотрением.

Между тем, суды не учли следующее.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации регулирование вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 81 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", вступившего в силу с 01.01.2012, предусмотрено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Согласно пункту 18 статьи 100 названного Федерального закона реализация территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение статьи 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. N 5487-1, определяющей содержание программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, а именно: виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь.

Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 21.10.2011 N 856 и определяет виды и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структуру тарифов на медицинскую помощь, а также предусматривает критерии качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации на территории Российской Федерации бесплатно.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с указанной Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования). При этом нормативы объема медицинской помощи по ее видам, как следует из раздела IV названной Программы, рассчитываются в единицах объема на 1 человека в год, по базовой программе обязательного медицинского страхования - на 1 застрахованное лицо, и используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой, а при формировании территориальной программы корректируются с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, климатогеографических условий региона и транспортной доступности медицинских организаций.

Согласно части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции его целью являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Названный Закон, как следует из содержания части 1 статьи 3, регулирует отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

При этом в силу части 1 статьи 15 указанного закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; создание дискриминационных условий.

Анализ указанных выше нормоположений, а также частей 1, 2 статьи 15, части 1 статьи 20 и части 2 статьи 39 Федерального закона "О обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" позволяет сделать вывод о том, что деятельность медицинских организаций по реализации (введению в оборот) медицинских услуг как товара, в том числе в рамках обязательного медицинского страхования, является лицензируемой экономической деятельностью, осуществляемой на возмездной основе с заключением договоров, оплачиваемой страховыми медицинскими организациями за счет средств, выделяемых в рамках соответствующих программ обязательного медицинского страхования, устанавливающих условия оборота данного товара в рамках реализации указанных программ, соответственно, действия органов власти субъекта Российской Федерации, определяющие условия оборота медицинских услуг в рамках обязательного медицинского страхования, подпадают под действие Федерального закона "О защите конкуренции", на что обоснованно указал в кассационной жалобе антимонопольный орган.

Следовательно, вывод суда первой инстанции, поддержанный апелляционным судом, о том, что возникшие спорные правоотношения не регулируются Законом о защите конкуренции основан на ошибочном истолковании статей 1, 3 и 4 данного Закона и сделан без учета названных выше материальных норм.

Вместе с тем суд кассационной инстанции находит, что указанный вывод судов не привел к принятию неправильных судебных актов, учитывая установленные по настоящему делу фактические обстоятельства, свидетельствующие о недоказанности нарушения правительством и министерством здравоохранения Амурской области требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов, в том числе органов субъектов Российской Федерации, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольным органом должно быть доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из материалов дела следует, что постановлением правительства Амурской области от 28.12.2011 N 958, утверждена территориальная программа государственных гарантий оказания населению Амурской области бесплатной медицинской помощи на 2012 год, в приложении N 9 к которому определены задания на предоставление медицинских услуг в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования в разрезе медицинских учреждений и других медицинских организаций на 2012 год, в том числе для отделенческой больницы ст.Тында.

Как установили суды, при принятии данного постановления учтен протокол от 12.12.2011, составленный между министерством и отделенческой больницей ст.Тында, которым согласованы объемы оказания медицинской помощи на 2012 год для названного медицинского учреждения в меньшем испрашиваемого последним в сводной информации о прогнозируемых объемах медицинской помощи на 2012 год.

Указанное обстоятельство явилось основанием для обращения отделенческой больницы ст.Тында в антимонопольный орган, которым приняты оспариваемые правительством и министерством решение и предписания.

Проверяя по заявлению последних решение и предписания управления, суды по материалам дела установили, что разработка территориальной программы обязательного медицинского страхования и определение объемов медицинской помощи между медицинскими организациями, участвующими в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования на 2012 год, осуществлялась комиссией по разработке указанной программы в соответствии с Положением "О разработке и финансировании выполнения заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и контроле за их реализацией", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2003 N 255 (далее - постановление N 255), действующим в рассматриваемый период, Методических рекомендаций о формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2012 год, содержащихся в информационном письме министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22.12.2011 N 20-2/10/1-8234, и представленных в обоснование заявленных объемов данными медицинскими учреждениями документов.

Суды, оценивая по правилам главы 7 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства и признавая выводы антимонопольного органа о нарушении правительством и министерством здравоохранения Амурской области требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции преждевременными, исходили из того, что представленная комиссии отделенческой больницей ст.Тында сводная информация по прогнозируемым объемам оказания медицинской помощи на испрашиваемый период, не является обоснованной, содержит объемы услуг без сведений об объеме медицинской помощи, выраженной в показателях количества прикрепленного населения, без сведений о потребности населения в медицинской помощи, обязательное наличие которых предусмотрено пунктами 6 и 7 названного выше Положения, утвержденного постановлением N 255.

При рассмотрении предложений по объемам оказания медицинских услуг и проверке их обоснованности комиссией, как установили суды, учитывались данные справки Тындинского филиала территориального фонда обязательного медицинского страхования Амурской области от 17.05.2011, распоряжения ОАО "РЖД" N 872-р, а также сведения о том, что большая часть прикрепленного к отделенческой больнице ст.Тында населения работники структурных подразделений ОАО "РЖД", которые имеют полюсы страховых организаций г.Хабаровска (за 2011 год оплата 26 046 обращений вне рамок территориальной программы обязательного медицинского страхования Амурской области).

Отклоняя доводы антимонопольного органа, суды обоснованно учли также то, что в соответствии с пунктом 10 названного выше Положения комиссии на уровне субъекта Российской Федерации определяют соответствие планируемых объемов медицинской помощи и расчетных объемов ее финансирования, нормативам объемам и стоимости медицинской помощи, предусматриваемым в территориальных программах государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, и разрабатывают задания, с учетом проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, а также бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования на очередной год. При этом в оспариваемом решении управления, как установили суды и подтверждается материалами дела, не нашел отражение соответствующий анализ соотношения испрашиваемых объемов медицинской помощи медицинскими учреждениями, участвующими в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, и согласованных в территориальной программе, с учетом предусмотренных проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных фондов обязательного медицинского страхования на очередной год.

Кроме того, судами учтено и следует из материалов дела, что объемы медицинской помощи устанавливаются на год с последующей корректировкой при необходимости, исходя из потребности застрахованных лиц в медицинской помощи и с учетом их права выбора медицинской организации и врача, и были скорректированы для отделенческой больницы ст.Тында в течение 2012 года.

С учетом установленных по настоящему делу фактических обстоятельств, суды признали оспариваемые решение и предписания антимонопольного органа недействительными, как не соответствующие Закону о защите конкуренции.

Указанные выводы судебных инстанций, заявитель жалобы не опроверг, доводы управления в данной части сводятся к переоценке доказательств по делу, исследованных судами первой и апелляционной инстанций, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ не отнесено к полномочиям суда кассационной инстанции.

Доводы управления о преюдициальном значении судебных актов, принятых по делу N А40-86554/11-84-503 Арбитражного суда г.Москвы также правомерно отклонены судами, поскольку выводы судов по указанному делу основаны на иных фактических обстоятельствах и объеме доказательств, представленных в порядке статьей 65, 200 АПК РФ лицами, участвующими в названном выше деле.

Принимая во внимание, что суды установили все юридически значимые обстоятельства по настоящему делу и не допустили нарушений процессуальных норм, которые бы привели к принятию незаконных судебных актов, суд кассационной инстанции не находит правовых оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 28.02.2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2013 по делу N А04-5384/2012 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Котикова Г.В.

Судьи

Брагина Т.Г. Кургузова Л.К.