Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 18 марта 2014 г. N Ф03-605/14 по делу N А59-5847/2012

г. Хабаровск

18 марта 2014 г.

А59-5847/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 марта 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

в составе:

Председательствующего судьи: И.В.Ширяева

Судей: Т.Г. Брагиной, Г.В. Котиковой

при участии

от Департамента городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска: представитель не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области: представитель не явился;

от третьего лица - Муниципального унитарного предприятия "Завод строительных материалов им. М.А. Федотова": представитель не явился;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Муниципального унитарно предприятия "Завод строительных материалов им. М.А. Федотова"

на решение от 04.10.2013, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2013

по делу N А59-5847/2012

Арбитражного суда Сахалинской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Шестопал И.Н.; в суде апелляционной инстанции судьи: Солохина Т.А.; Грачёв Г.М., Рубанова В.В.

по заявлению Департамента городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области

третье лицо: Муниципальное унитарное предприятия "Завод строительных материалов им. М.А. Федотова"

о признании недействительными решения и предписания

Департамент городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска (далее - департамент; ОГРН 1066501068853, юридический адрес: 693000, Сахалинская область, г.Южно-Сахалинск, ул.Пограничная, 34) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - управление, антимонопольный орган, УФАС по Сахалинской области; ОГРН 1026500532321, юридический адрес: 675023, Сахалинская область, г.Южно-Сахалинск, Коммунистический пр-т, 39) от 06.12.2012 и предписания от 06.12.2012 по делу N 05-39/2012.

Определением Арбитражного суда Сахалинской области от 20.03.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное унитарное предприятие "Завод строительных материалов им. М.А. Федотова" (далее - предприятие).

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 04.10.2013, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2013, департаменту в удовлетворении заявления отказано. Суды согласились с выводом УФАС по Сахалинской области о нарушении заявителем положений пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Законность и обоснованность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), по кассационной жалобе предприятия, полагающего, что судами неправильно применены нормы материального и нормы процессуального права, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, которым дана ненадлежащая правовая оценка, в связи с этим просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Полагает, что суды неправомерно применили к спорным правоотношениям Закон о защите конкуренции, а также неправильно определили правовую природу соглашения, заключение которого предусмотрено постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 25.03.2011 N 445 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии юридическим лицам за счет средств бюджета городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее - постановление от 25.03.2011 N 445).

Считает, что субсидия является муниципальной преференцией, предоставленной ему на основании положений части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции в целях обеспечения жизнедеятельности населения Сахалинской области, приравненной к районам Крайнего Севера.

Заявитель кассационной жалобы просит привлечь в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований Федеральную антимонопольную службу, так как требует оценки письмо Федеральной антимонопольной службы о запрете предоставлять преференции для своих региональных органов.

Кроме того, заявитель жалобы полагает, что суд первой инстанции ошибочно привлек предприятие в качестве третьего лица без самостоятельных требований, что нарушило субъектный состав участников дела.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Согласно представленному в суд кассационной инстанции отзыву, УФАС по Сахалинской области просит принятые судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении требований заявителя отказать. Департамент городского хозяйства Администрации города Южно-Сахалинска отзыв не представил.

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве, проверив правильность применения судами норм материального и норм процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судами на официальном сайте администрации г. Южно-Сахалинска опубликовано извещение N 7/12 о проведении конкурсного отбора юридических лиц для предоставления субсидии на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных дорожных сооружений на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск".

Заказчиком являлся Департамент городского хозяйства администрации г.Южно-Сахалинска, источником финансирования - бюджет городского округа "Город Южно-Сахалинск". Сумма субсидии объявлена в размере 172 161 690 руб.

УФАС по Сахалинской области по факту несоблюдения порядка размещения муниципального заказа возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 05-39/12 по признакам нарушения Департаментом статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По итогам рассмотрения дела решением антимонопольного органа от 06.12.2012 N 05-39/12 департамент признан нарушившим пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции, и ему выдано обязательное для исполнения предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

Ссылаясь на незаконность решения и предписания антимонопольного органа, департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь статьей 2, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах), статьями 5, 10, 34 Федерального закона Российской Федерации от 21.06.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закона о размещении заказов), статьями 72, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пришел к выводу о том, что услуги по содержанию и ремонту улично-дорожной сети должны осуществляться только путем размещения заказов по правилам, предусмотренным Законом о размещении заказов, а финансирование затрат на содержание автомобильных дорог должно производиться из местного бюджета на основании утвержденных нормативов путем заключения соответствующего контракта по результатам торгов. Несоблюдение указанного порядка, а также установленные постановлением от 25.03.2011 N 445 критерии отбора хозяйствующих субъектов устраняют конкуренцию, создают преимущества отдельным хозяйствующим субъектам и нарушают установленные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запреты.

Апелляционная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции, при этом указала, что постановлением от 25.03.2011 N 445 предусмотрено предоставление хозяйствующим субъектам муниципальной преференции, то есть преимуществ, которые обеспечивают им более выгодные условия деятельности путем предоставления имущественных льгот. Однако порядок предоставления указанной преференции, предусмотренный данным актом, противоречит антимонопольному законодательству. Не установлены судом апелляционной инстанции основания для применения в рассматриваемом случае статьи 78 БК РФ. Суд исходил из того, что осуществление финансирования указанных работ отдельным хозяйствующим субъектам, что фактически предусмотрено данным постановлением, должно осуществляться с соблюдением процедур размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд, иное противоречит действующему законодательству и создает предпосылки для нарушения прав хозяйствующих субъектов на товарном рынке, может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Поддерживая выводы судов обеих инстанций, суд кассационной инстанции исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образам, удовлетворение потребностей муниципального образования посредством выделения бюджетных средств заявителем в рамках постановления N 445 без осуществления процедуры размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд является нарушением вышеназванной нормы Закона о защите конкуренции, поскольку создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, имеющим производственные мощности, базы, технику, опыт выполнения работ и другие критерии отбора, а иные хозяйствующие субъекты лишены допуска к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует об ограничении конкуренции.

Суды пришли к обоснованному выводу, что действия департамента по проведению конкурсного отбора совершены с нарушением положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции: необходимость проведения торгов, подразумевающая состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, предусмотренных законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку или права ведения деятельности на нем.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления дорожная деятельность, понятие которой приведено в пункте 6 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах, в том числе деятельность по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения, отнесена к вопросам местного значения городского округа.

Согласно части 2 статьи 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Пункт 2 статьи 3 Закона о размещении заказов предусматривает, что обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков признаются муниципальными нуждами

Частью 1 статьи 72 БК РФ и частью 1 статьи 54 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд производиться в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных муниципальных нужд.

Следовательно, суды обеих инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что удовлетворение потребностей муниципального образования (муниципальных нужд), в рассматриваемом случае - осуществление ремонта и содержание автомобильных дорог местного значения, должно осуществляться посредством проведения торгов в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов.

Конкурсный отбор на предоставление субсидий на возмещение затрат, возникающих при выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, установленный постановлением от 25.03.2011 N 445, фактически представляет собой размещение заказов для муниципальных нужд.

Судами обеих инстанций правомерно отклонена ссылка администрации на статью 78 БК РФ как на правовое обоснование принятия постановления от 25.03.2011 N 445.

В соответствии с частью 1 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Поскольку удовлетворение муниципальных нужд осуществляется в рамках размещения заказа, отношения между муниципальным образованием в лице уполномоченного органа и исполнителем работ (услуг) носят возмездный и возвратный характер, так как взамен выделенных исполнителю бюджетных средств, последний обязан выполнить работы (оказать услугу), поэтому такие отношения нельзя квалифицировать как предоставление субсидий.

Довод предприятия, о том, что спорные правоотношения не регулируются Законом о защите конкуренции, поскольку постановлением N 445 предусмотрено осуществление вышеуказанных работ без получения прибыли лицом, осуществляющим эти работы, и, соответственно, осуществление этих работ не является предпринимательской деятельностью правомерно отклонен судами со ссылкой на часть 4.1 статьи 10 Закона о размещении заказа, которая обязывает органы местного самоуправления заключать контракты, в том числе на выполнение вышеуказанных работ, путем размещения заказа, не обуславливая эту обязанность получением или отсутствием у потенциального исполнителя работ прибыли от их выполнения.

С учетом установленных обстоятельств, а также положений указанных выше правовых норм, суды обоснованно отказали предприятию в признании оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа незаконными.

Суд кассационной инстанции отклоняет довод заявителя кассационной жалобы, что основанием для отмены обжалуемых судебных актов является непривлечение к участию в деле Федеральной антимонопольной службы в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, а так же привлечение предприятия третьим лицом, а не ответчиком по делу, поскольку они не приняты в отношении прав и обязанностей указанных юридических лиц.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены оспариваемых судебных актов, не выявлено. Всем обстоятельствам дела судами дана надлежащая правовая оценка, как и доводам заявителя, указанным в кассационной жалобе, поскольку в ней по существу повторяется все то, на что ссылался ранее завод в обоснование заявленных требований и в апелляционной жалобе.

Учитывая изложенное, жалоба удовлетворению не подлежит.

Поскольку в соответствии с подпунктами 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче кассационной жалобы уплачивается государственная пошлина в размере 1 000 руб., на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная госпошлина в сумме 1 000 руб. подлежит возврату МУП "Завод строительных материалов им. М.А. Федотова".

Руководствуясь статьями 104, 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 04.10.2013, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2013 по делу N А59-5847/2012 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить МУП "Завод строительных материалов им. М.А. Федотова" из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 000 руб., излишне уплаченную при подаче кассационной жалобы по платежному поручению от 27.01.2014 N 221.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.В. Ширяев

Судьи

Т.Г. Брагина Г.В. Котикова