Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 6 ноября 2014 г. N Ф03-4288/14 по делу N А73-4360/2014

г. Хабаровск

06 ноября 2014 г.

Дело N А73-4360/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 29 октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 ноября 2014 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой

судей: Г.В. Котиковой, И.А. Мильчиной

при участии:

от индивидуального предпринимателя Галамаги Владимира Петровича - представитель не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю - Оттева В.Г., представитель по доверенности от 24.04.2014 N 7/3285; Федоренко И.С., представитель по доверенности от 14.07.2014 N 7/6762;

от прокуратуры Хабаровского края - Иванова Н.С., прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края, удостоверение N ТО 126597;

от третьих лиц: администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края - представитель не вился;

общества с ограниченной ответственностью Дальневосточный операционно-логистический центр "ПримОператорСервис" - представитель не явился;

Отдела по Управлению муниципальным имуществом администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края - Соловьева Т.В., представитель по доверенности от 05.09.2013;

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю, прокуратуры Хабаровского края на решение от 06.06.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2014 по делу N А73-4360/2014 Арбитражного суда Хабаровского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья С.Д.Манник;

в суде апелляционной инстанции судьи: Е.Г. Харьковская, Е.В. Вертопрахова, Т.Д.Пескова

по заявлению индивидуального предпринимателя Галамаги Владимира Петровича

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

третьи лица: администрация Солнечного муниципального района Хабаровского края, общество с ограниченной ответственностью Дальневосточный операционно-логистический центр "ПримОператорСервис", Отдел по Управлению муниципальным имуществом администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края

о признании незаконным в части решения

индивидуальный предприниматель Галамага Владимир Петрович (далее - заявитель, предприниматель, ИП Галамага В.П.) (ОГРНИП 304270314800121) обратился в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным пунктов 1, 3, 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее - управление, антимонопольный орган, Хабаровское УФАС России) ОГРН 1022700921022, ИНН 2721023142, место нахождения: 680030, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Запарина, 67) от 20.02.2014 N 19.

Определением Арбитражного суда Хабаровского края 10.04.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Администрация Солнечного муниципального района Хабаровского края (далее - администрация Солнечного района) (ОГРН 1022700834970, ИНН 2717004443, место нахождения: 682711, Хабаровский край, р.п. Солнечный, ул. Ленина, 23), Отдел по управлению муниципальным имуществом Администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края (далее - отдел по управлению имуществом), общество с ограниченной ответственностью Дальневосточный операционно-логистический центр "ПримОператорСервис" (далее - ООО ДОЛЦ "ПримОператорСервис") (ОГРН 1132536004413, ИНН 2536263020, место нахождения: 690091, Приморский край, г. Владивосток, ул. Ветра Великого, 2).

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 16.06.2014, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2014, заявление предпринимателя удовлетворено.

Законность и обоснованность судебных актов проверена Арбитражным судом Дальневосточного округа по кассационным жалобам Хабаровского УФАС России и прокурора Хабаровского края, вступившего в дело в соответствии с частью 5 статьи 52 АПК РФ.

Антимонопольный орган, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просил решение и постановление отменить и принять новый судебный акт об отказе предпринимателю в удовлетворении заявления. Управление не согласилось с выводом судебных инстанций о наличии у предпринимателя преимущественного права на аренду спорного земельного участка. Данный довод антимонопольный орган обосновывает незаключенностью договора аренды земельного участка от 10.12.2012 N 68-2, мотивируя тем, что на момент заключения договора земельный участок площадью 15 га не был сформирован и поставлен на кадастровый учет. Последующее заключение дополнительного соглашения от 11.11.2013, продлившего срок действия договора и изменившего площадь арендуемого земельного участка, расценено управлением как заключение нового договора аренды земельного участка, предоставление которого должно было быть осуществлено в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), с обязательным публичным информированием. По мнению антимонопольного органа, право заявителя на пользование земельным участком не основано на законе. Помимо изложенного, антимонопольный орган указывает на ошибочность вывода судов об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, отмечая тот факт, что несоблюдение отделом по управлению имуществом порядка публичного информирования лишило возможности заинтересованных лиц реализовать право на обращение в орган местного самоуправления с заявлением о его предоставлении и ограничило конкуренцию.

Прокурор Хабаровского края в кассационной жалобе указывает на несоответствие выводов обеих судебных инстанций фактическим обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального права. Заявитель жалобы полагает, что отделом по управлению имуществом допущено существенное нарушение статьи 34 ЗК РФ, поскольку предоставление земельного участка предпринимателю осуществлено в нарушение предусмотренной данной нормой процедуры, нарушило интересы неопределенного круга лиц (потенциальных претендентов), заинтересованных в земельном участке, и привело к ограничению конкуренции. Считает, что поскольку дополнительным соглашением от 11.11.2013 изменена площадь земельного участка, предоставленного по договору аренды от 10.12.2012 N 68-2, и именно измененный участок поставлен на кадастровый учет, между отделом по управлению имуществом и предпринимателем фактически заключен новый договор аренды, поэтому у судов отсутствовали правовые основания для вывода о наличии у предпринимателя преимущественного права на пользование спорным земельным участком.

В заседании суда кассационной инстанции 22.10.2014, в котором объявлялся перерыв до 11 час. 50 мин. 29.10.2014, представители антимонопольного органа и прокуратуры Хабаровского края доводы, изложенные в кассационных жалобах, поддержали.

Представитель отдела по управлению имуществом не согласилась с жалобами, в связи с этим просила судебные акты оставить без изменения.

ИП Галамага В.П., надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Дальневосточного округа, в судебное заседание не явился.

Суд кассационной инстанции, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационных жалобах, приходит к следующему.

При рассмотрении данного дела судебными инстанциями установлено, что распоряжением от 10.12.2012 N 2891-р администрация Солнечного района на основании обращения ИП Галамаги В.П. предоставила последнему в аренду сроком на 11 месяцев земельный участок, расположенный в поселке Горный в районе слияния рек Амутинка-Лев, ориентировочной площадью 15 га, для рекультивации отвалов и установки дробильного комплекса, а также подготовки землеустроительных документов.

Во исполнение распоряжения между отделом по управлению имуществом и предпринимателем Галамагой В.П. заключен договор аренды указанного выше земельного участка от 10.12.2012 N 68-2 на срок с 01.12.2012 до 01.11.2013.

11.04.2013 предприниматель обратился в администрацию с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории общей площадью 40, 427 га, расположенного в п. Горный в районе слияния р. Амутинка - р. Лев Силинка.

Распоряжением от 18.04.013 N 8234р администрация утвердила схему земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала 27:14:0010807, образуемого путем раздела земельного участка с кадастровым номером 27:14:0010807:36 с сохранением исходного земельного участка в измененных границах. Согласно распоряжению образуемый земельный участок общей площадью 404 270 кв.м. расположен на землях промышленности, в 3 250 м на запад от здания школы по ул. Комсомольская, 21, п. Горный, для дальнейшего использования для рекультивации отвалов и размещения дробильного комплекса по переработке горных пород.

Сформированный земельный участок с кадастровым номером 27:14:0010807-1081, общей площадью 404 270 кв.м., поставлен на кадастровый учет 18.06.2013.

Дополнительным соглашением от 11.11.2013 стороны внесли изменения в договор аренды земельного участка от 10.12.2012 N 68-2, указав в соглашении кадастровый номер земельного участка, иную площадь земельного участка. При этом пунктом 2 дополнительного соглашения срок действия договора аренды продлен с 01.11.2013 до 01.10.2014.

Осуществив проверку действий администрации Солнечного района и отдела по управлению имуществом на основании жалобы ООО ДОЛЦ "ПримОператорСервис", антимонопольный орган вынес решение от 20.02.2014 N 19, которым признал действия отдела по управлению имуществом, выразившиеся в необеспечении заблаговременной подготовки и публикации информации о земельном участке площадью 404 270 кв.м. с кадастровым номером 27:14:0010807-1081 по дополнительному соглашению от 11.11.2013 о внесении изменений в договор аренды от 10.12.2012 N 68-2, нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (пункт 1). Также управлением принято решение о выдаче отделу по управлению имуществом предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пункт 3), предпринимателю Галамага В.П. и отделу по управлению имуществом предложено рассмотреть вопрос о расторжении дополнительного соглашения от 11.11.2013 о внесении изменений в договор аренды от 10.12.2012 N 68-2 и о возврате земельного участка арендодателю (пункт 4).

ИП Галамага В.П., полагая, что пункты 1, 3, 4 решения управления не соответствуют Закону о защите конкуренции, основаны на неправильном применении норм земельного и гражданского законодательства, нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, признавая решение Хабаровского УФАС России частично недействительным, исходили из того, что на момент принятия управлением решения земельный участок был сформирован, поставлен на кадастровый учет, поэтому правовые основания для вывода о незаключенности договора аренды земельного участка от 10.12.2012 N 68-2, с учетом дополнительного соглашения от 11.11.2013, по мнению судебных инстанций, отсутствовали. При этом суды со ссылкой на статью 621 Гражданского кодекса Российской Федерации указали на наличие у заявителя преимущественного права перед иными лицами на заключение договора аренды, поскольку земельный участок уже находился в пользовании предпринимателя. Кроме того, указав на фактическое нахождение земельного участка в арендном пользовании ИП Галамага В.П., суды пришли к выводу о том, что обязательная процедура опубликования информации о предоставлении измененного земельного участка в аренду с учетом обстоятельств рассматриваемого дела не подлежала применению. Не установили судебные инстанции признаков ограничения конкуренции, поскольку ООО ДОЛЦ "ПримОператорСервис" в качестве юридического лица зарегистрировано значительно позже момента передачи земельного участка в аренду, его последующего формирования и постановки на кадастровый учет, иные лица, права которых могли быть затронуты действиями отдела по управлению имуществом, антимонопольным органом не выявлены.

Суд кассационной инстанции, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения жалоб.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

При этом в каждом конкретном случае для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к статье 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения, конкуренции, препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Порядок предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, предусмотрен статьей 34 ЗК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Орган местного самоуправления на основании указанного в пункте 2 статьи 34 ЗК РФ заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти, предусмотренного статьей 29 ЗК РФ, с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" (пункт 4 статьи 34 ЗК РФ).

Из вышеизложенного следует, что предоставление земельных участков в соответствии со статьей 34 ЗК РФ осуществляется путем рассмотрения заявок всех претендентов, которые выявляются органом местного самоуправления путем заблаговременной публикации информации о передаваемом земельном участке. При этом порядок предоставления земельного участка определяется органом местного самоуправления по итогам опубликования информации и в случае наличия двух или более претендентов предоставляется по результатам торгов.

Как установлено судами и следует из материалов дела, отделом по управлению имуществом Солнечного района информация о передаваемом в аренду первоначальном земельном участке площадью 15 га, а также в отношении измененного в 2013 году земельного участка площадью 40, 427 га, расположенного в п. Горный в районе слияния р. Амутинка - р. Лев Силинка, не была опубликована. Установленная статьей 34 ЗК РФ процедура предоставления земельного участка отделом по управлению имуществом не была соблюдена.

Вывод обеих судебных инстанций о том, что обязательное опубликование информации о спорном земельном участке в рассматриваемом случае не требовалось, является неправильным.

Судами не учтено, что передача земельных участков без информирования населения через средства массовой информации и, как следствие, невыявление всех претендентов на предоставляемый земельный участок не соответствует установленным пунктом 1 статьи 34 ЗК РФ принципам управления и распоряжения земельными участками.

Утверждение органом местного самоуправления схемы расположения земельного участка площадью 40,427 га, изготовление предпринимателем кадастрового паспорта в отношении указанного участка, несение им значительных затрат на выполнение данных мероприятий необоснованно расценены судами как обстоятельства, исключающие выполнение органом местного самоуправления обязанности по информированию населения о передаваемом земельном участке, тем более, что предпринимателем первоначально испрашивался земельный участок площадью 15 га.

Отделом по управлению имуществом, а также судами первой и апелляционной инстанций не учтено, что реализация права лица на подачу заявления о предоставлении земельного участка допустима только на условиях, установленных земельным и гражданским законодательством, и в порядке, предусмотренном статьей 34 ЗК РФ, который не содержит каких-либо изъятий для лиц непосредственно обратившихся в компетентный орган с заявлениями о предоставлении земельных участков и не дает таким лицам преимуществ.

Принимая во внимание фактические обстоятельства данного дела, ссылка судов на пункт 1 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 3 статьи 22 ЗК РФ в обоснование вывода о наличии преимущественного права на заключение договора аренды земельного участка площадью 40, 427 га несостоятельна.

Следовательно, доводы антимонопольного органа и прокуратуры о неправильном применении судами статьи 34 ЗК РФ, нарушении отделом по управлению процедуры предоставления земельного участка, расположенного в п. Горный в районе слияния р. Амутинка - р. Лев Силинка, являются обоснованными.

Вместе с тем нарушение органом местного самоуправления положений земельного законодательства не свидетельствует одновременно о нарушении Закона о защите конкуренции.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что бездействие отдела по управлению имуществом повлекло наступление негативных последствий для определенной конкурентной среды, привело или могло привести к ограничению, устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, а также доказательства, свидетельствующие о намеренном создании дискриминационных условий на определенном товарном рынке.

Доказательства, свидетельствующие о наличии у иных хозяйствующих субъектов интереса к использованию земельного участка для размещения дробильного комплекса по переработке горных пород и рекультивации отвалов в тех же географических границах и в тот же отрезок времени, а также о препятствовании ООО ДОЛЦ "ПримОператорСервис", обратившегося с жалобой в управление, и иным субъектам в осуществлении хозяйственной деятельности, не представлены.

Судами установлено, что ООО ДОЛЦ "ПримОператорСервис" в период спорных правоотношений не было зарегистрировано в качестве юридического лица, в настоящее время находится в городе Владивостоке, основным видом деятельности указанного общества является деятельность воздушного и прочего пассажирского транспорта.

Таким образом, выводы антимонопольного органа о нарушении отделом по управлению имуществом в 2013 году законодательства о защите конкуренции сделаны без установления соответствующего товарного рынка и выявления хозяйствующих субъектов, осуществлявших деятельность на этом рынке, либо возможных потенциальных участников данного рынка, не проверено фактическое наличие конкуренции на рынке.

Поскольку антимонопольный орган в рассматриваемом случае не доказал ограничение конкуренции, суды обосновано признали решение управления в оспариваемой части незаконным.

Формальное утверждение антимонопольным органом и прокуратурой о возможных неблагоприятных последствиях для конкуренции должно основываться на очевидных фактах, которые возникли или могли возникнуть в результате допущенного отделом по управлению имуществом нарушения земельного законодательства.

Оснований для иной оценки выводов судов в этой части, изменения либо отмены обжалуемых судебных актов, у суда кассационной инстанции не имеется.

Поскольку решение антимонопольного органа не соответствует Закону о защите конкуренции, нарушает права заявителя, так как содержит предложение о расторжении дополнительного соглашения от 11.11.2013 о внесении изменений в договор аренды от 10.12.2012 N 68-2 и возврате земельного участка арендодателю, суды правомерно удовлетворили требование предпринимателя.

При таких обстоятельствах кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 06.06.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2014 по делу N А73-4360/2014 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Н.В. Меркулова

Судьи

Г.В. Котикова И.А. Мильчина