Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22 апреля 2015 г. N Ф03-1077/15 по делу N А16-1071/2014

г. Хабаровск

22 апреля 2015 г.

Дело N А16-1071/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 апреля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 апреля 2015 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой

судей: Г.В. Котиковой, Л.К. Кургузовой

при участии:

от Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации - Денисова И.С., представитель по доверенности от 02.03.2015 б/н;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области - представитель не явился;

от третьих лиц: Федерального государственного предприятия "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" - Ахмедов Д.Ш., представитель по доверенности от 05.02.2015 б/н; Управления трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области - представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу филиала Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации по Еврейской автономной области на решение от 02.10.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2014 по делу N А16-1071/2014 Арбитражного суда Еврейской автономной области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья А.В. Кривощеков; в суде апелляционной инстанции судьи: Е.В. Вертопрахова, Е.Г. Харьковская, Е.А. Швец

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации (ОГРН 1057747117724, ИНН 7719555477, место нахождения: 107066, г. Москва, ул. Красносельская нижн., 35/1а)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области (ОГРН 1087901001209, ИНН 7901532980, место нахождения: 679000, ЕАО, г. Биробиджан, ул. Постышева, 3)

третьи лица: Федеральное государственное предприятие "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" (ОГРН 1037701021841, ИНН 7701330105, место нахождения: 105120, г. Москва, пер. Костомаровский, 2); Управление трудовой занятости населения Правительства Еврейской автономной области (ОГРН 1077901000022, ИНН 7901529924, место нахождения: 679000, ЕАО, г. Биробиджан, пр-кт 60-летия СССР, 24/1)

о признании пункта 1 решения от 14.07.2014 по делу N К-13/05 недействительным

Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - заявитель, ФГУП "Охрана" МВД России) обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением о признании недействительным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области (далее - антимонопольный орган, УФАС России по ЕАО) от 14.07.2014 по делу N К-13/05.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области и Федеральное государственное предприятие "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации" (далее - ФГП ВО ЖДТ России).

Решением Арбитражного суда Еврейской автономной области от 02.10.2014, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2014, ФГУП "Охрана" МВД России в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе ФГУП "Охрана" МВД России просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. В обоснование доводов жалобы ссылается на неверное применение судами норм материального права. Полагает, что выводы судебных инстанций основаны на неправильном толковании норм Федерального закона от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране", Приказа Федерального агентства железнодорожного транспорта от 21.09.2010 N 400 "Об утверждении Порядка организации деятельности ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта". По мнению заявителя жалобы, ФГП ВО ЖДТ России вправе осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране, только находящихся в сфере ведения Федерального агентства железнодорожного транспорта. Считает, что поскольку здание Управления трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области, услуги по охране которого являлись предметом электронного аукциона, не находится в ведении указанного выше агентства, аукционная комиссия необоснованно признала заявку ФГП ВО ЖДТ России соответствующей требованиям документации об аукционе.

В заседании суда кассационной инстанции представитель ФГУП "Охрана" МВД России доводы, изложенные в жалобе, поддержала в полном объеме. Представитель ФГП ВО ЖДТ России просил судебные акты оставить без изменения, привел в обоснование своей позиции доводы, содержащиеся в отзыве.

Управление трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области, УФАС России по ЕАО о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены в надлежащем порядке. УФАС России по ЕАО представило отзыв на жалобу и ходатайство о её рассмотрении в отсутствие представителя. Управление трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области в заседание суда кассационной инстанции представителя не направило.

После объявленного до 16 час. 05 мин. 15.04.2015 перерыва судебное заседание продолжено в прежнем составе суда и при участии тех же представителей лиц.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва, приходит к следующему.

При рассмотрении данного дела судами установлено, что 05.06.2014 Управлением трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области на официальном сайте в сети "Интернет" по адресу: http://www.zakupki.gov.ru и на электронной площадке ЗАО "Сбербанк-АСТ" по адресу: http://www.sberbank-ast.ru размещено извещение о проведении электронного аукциона N 0378200000514000020 и документация об электронном аукционе на оказание услуг по государственной военизированной охране административного здания, расположенного по адресу: Еврейская автономная область, г. Биробиджан, пр. 60-летия СССР, д. 24, корп. 1, для государственных нужд управления.

Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 17.06.2014 N 0378200000514000020-1 к участию в нем допущено 2 участника - ФГУП "Охрана" МВД России и ФГП ВО ЖДТ России.

По итогам электронного аукциона, результаты которого отражены в протоколе от 25.06.2014 N 0378200000514000020-3, единая комиссия по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Управления трудовой занятости населения Правительства Еврейской автономной области признала победителем электронного аукциона ФГП ВО ЖДТ России.

Несогласие ФГУП "Охрана" МВД России с итогами аукциона послужило основанием для обращения с жалобой в УФАС России по ЕАО. По результатам проведенной проверки пунктом 1 решения от 14.07.2014 управление признало жалобу необоснованной. Антимонопольный орган пришел к выводу о законности действий единой комиссии, признавшей заявку ФГП ВО ЖДТ России соответствующей требованиям документации электронного аукциона.

Вместе с тем, установив нарушения положений статей 22, 27, 31, 42, 63, 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон контрактной системе), управление выдало единой комиссии и государственному заказчику предписания от 14.07.2014.

Во исполнение предписания государственным заказчиком отменены протокол рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 17.06.2014 N 0378200000514000020-1 и протокол подведения итогов электронного аукциона от 25.06.2014 N 0378200000514000020-3, проведен новый электронный аукцион, по результатам которого с ФГУП "Охрана" МВД России заключен государственный контракт.

Несогласие с выводами антимонопольного органа, послужившие основанием для отклонения жалобы ФГУП "Охрана" МВД России, явилось поводом для обращения последнего в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта, а также абзацем 2 пункта 2.1 устава ФГП ВО ЖДТ России предусмотрено право указанного предприятия осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране. И поскольку действующее законодательство не содержит запрета на охрану силами ФГП ВО ЖДТ России объектов иных форм собственности, не относящихся к сфере ведения Федерального агентства железнодорожного транспорта, у единой комиссии Управления трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области отсутствовали основания для признания данного участника несоответствующим требованиям аукционной документации. Кроме того, судом указано на то, что оспариваемое решение управления не привело к нарушению прав и законных интересов ФГУП "Охрана" МВД России, так как во исполнение предписания антимонопольного органа и по результатам нового электронного аукциона государственный контракт заключен с заявителем.

С выводами суда первой инстанции согласился апелляционный суд.

Кассационная инстанция, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Проверяя решение антимонопольного органа в обжалуемой части на предмет его соответствия законодательству о контрактной системе, суды не учли следующее.

В силу части 6 статьи 69 Закона о контрактной системе одним из оснований для признания заявки на участие в электронном аукционе не соответствующей требованиям, установленным документацией об аукционе, является непредставление документов и информации, которые предусмотрены пунктами 1, 3 - 5, 7 и 8 части 2 статьи 62, частями 3 и 5 статьи 66 Закона о контрактной системе, несоответствие указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличие в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.

Пунктом 15 Информационной карты аукциона в электронной форме предусмотрено, что участник закупки, предметом которого является оказание услуг по государственной военизированной охране здания управления трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области, должен обладать правом охраны объектов, подлежащих государственной охране на основании пункта 1 Перечня объектов, подлежащих государственной охране, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", пункта 3(1) Постановления Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (далее - Постановление Правительства РФ N 587) утвержден перечень объектов, подлежащих государственной охране. В число указанных объектов входят здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.

Поскольку Управление трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области является органом исполнительной власти Еврейской автономной области, здание, в котором расположен данный орган, относится к объектам, подлежащим государственной охране.

Охрану данного объекта может осуществлять организация, на которую действующим федеральным законодательством Российской Федерации возложена функция по осуществлению государственной охраны. В силу Постановления Правительства РФ N 587 указанная услуга не может быть оказана частными охранными организациями.

ФГУП "Охрана" МВД России создано в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации". Данное предприятие находится в ведомственном подчинении Министерства внутренних дел Российской Федерации и входит в состав полиции как организация, на которую возлагается государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций (пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 01.03.2011 N 250 "Вопросы организации полиции").

Пунктом 3 (1) Постановления Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации" ФГУП "Охрана" МВД России предоставлено право охранять объекты, подлежащие государственной охране.

Анализ приведенных нормативных правовых актов свидетельствует, что заявитель вправе осуществлять охрану объектов, содержащихся в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 10.12.2013 N 2324-р "Об изменении перечня объектов, подлежащих обязательной охране полицией" и указанных в Постановлении Правительства РФ N 587.

ФГП ВО ЖДТ России образовано на основании распоряжения Министерства путей сообщения Российской Федерации от 03.01.2003 N 109р "О совершенствовании структуры управления ведомственной охраны Министерства путей сообщения Российской Федерации", находится в ведении Федерального агентства железнодорожного транспорта на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 N 1753-р и является ведомственной охраной Федерального агентства железнодорожного транспорта.

Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны установлены Федеральным законом от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - Закон о ведомственной охране), согласно которому ведомственная охрана определена как совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

В силу статьи 8 указанного Федерального закона ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляется в соответствии с заключенными договорами. Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 N 514 "Об организации ведомственной охраны" в перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, включено Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

В силу части 2 статьи 23 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" охрана наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и специальных грузов осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, внутренних войск и иными уполномоченными подразделениями.

В порядке реализации Закона о ведомственной охране принято Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 540 "Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта" (далее - Положение о ведомственной охране Росжелдора).

В соответствии со статьей 2 Положения о ведомственной охране Росжелдора ведомственная охрана создается Федеральным агентством железнодорожного транспорта и предназначается для защиты наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и иных объектов железнодорожного транспорта, находящихся в сфере ведения агентства, от противоправных посягательств, охраны грузов (в том числе специальных грузов) в пути следования и на железнодорожных станциях в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также осуществления контроля за обеспечением пожарной безопасности и пожарного надзора на железнодорожном транспорте.

Таким образом, ФГП ВО ЖДТ России на основании вышеизложенных нормативных правовых актов вправе осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране, содержащихся в Перечне наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 N 891-р, Приказе Федерального агентства железнодорожного транспорта от 20.07.2012 N 268 дсп "Об утверждении Перечня объектов железнодорожного транспорта, охраняемых подразделениями ФГП ВО ЖДТ России", а также объектов, предусмотренных Постановлением Правительства РФ N 587 и находящихся в сфере деятельности Федерального агентства железнодорожного транспорта.

Суды обеих инстанций, обосновывая вывод о наличии у ФГП ВО ЖДТ России права осуществлять государственную охрану здания, в котором расположено Управление трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области, сослались на статью 8 Закона о ведомственной охране и пункт 2.1 устава данного предприятия, согласно которым ведомственной охране предоставлено право осуществлять защиту охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с заключенными договорами.

Вместе с тем здание Управления трудовой занятости населения правительства Еврейской автономной области не находится в сфере ведения федерального органа исполнительной власти. Кроме того, из содержания статьи 8 Закона о ведомственной охране не следует право ведомственной охраны, находящейся в сфере ведения конкретного федерального органа исполнительной власти, осуществлять государственную охрану всех объектов поименованных в Постановлении Правительства РФ N 587.

Учитывая изложенное, принимая во внимание содержащиеся в пункте 15 Информационной карты аукциона в электронной форме единые требования к участникам электронного аукциона, у единой комиссии заказчика отсутствовали основания для признания заявки ФГП ВО ЖДТ России на участие в электронном аукционе соответствующей требованиям, установленным документацией об аукционе.

Следовательно, антимонопольный орган необоснованно отклонил жалобу ФГУП "Охрана" МВД России, а суды при оценке оспариваемого решения управления допустили неправильное применение норм материального права.

Между тем одним из оснований для отказа ФГУП "Охрана" МВД России в удовлетворении заявленного требования явилось отсутствие необходимого для признания обжалуемого акта недействительным условия - нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судами установлено, что по итогам проведенной антимонопольным органом проверки результаты аукциона отменены, проведен новый электронный аукцион, государственный контракт на оказание услуг по государственной военизированной охране административного здания, расположенного по адресу: Еврейская автономная область, г. Биробиджан, пр. 60-летия СССР, д. 24, корп. 1, заключен с ФГУП "Охрана" МВД России.

Поскольку заявителем не доказано нарушение обжалуемым решением прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд первой инстанции обоснованно отказал ФГУП "Охрана" МВД России в удовлетворении заявленного требования по этому основанию.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 02.10.2014, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2014 по делу N А16-1071/2014 Арбитражного суда Еврейской автономной области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Н.В. Меркулова

Судьи

Г.В. Котикова Л.К. Кургузова