Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 1 июля 2015 г. N Ф03-2356/15 по делу N А04-9639/2014

г. Хабаровск

01 июля 2015 г.

А04-9639/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 июля 2015 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Кресса В.В.

Судей: Кургузовой Л.К., Филимоновой Е.П.

при участии:

от Министерства образования и науки Амурской области: не явились (извещены);

от УФАС России по Амурской области: Никулина Д.В., представителя по доверенности N 2 от 12.01.2015;

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

на решение от 04.02.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2015

по делу N А04-9639/2014

Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в арбитражном суде первой инстанции судья Белоусова Ю.К., в арбитражном суде апелляционной инстанции судьи: Швец Е.А., Балинская И.И., Харьковская Е.Г.

по заявлению Министерства образования и науки Амурской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

о признании незаконным и отмене постановления

Министерство образования и науки Амурской области (далее - Министерство; ОГРН 1072801009016, ИНН 2801123696, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Шимановского, 8) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - УФАС России по Амурской области, управление, административный орган; ОГРН 1022800528233, ИНН 2801031325, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Амурская, 150) о признании незаконным и отмене постановления от 16.12.2014 N А-146/2014 о привлечении Министерства к административной ответственности, предусмотренной частью 2.1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Амурской области от 04.02.2015, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2015, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемое постановление вынесено за пределами срока давности привлечения Министерства к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, УФАС России по Амурской области обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит решение от 04.02.2015 и постановление от 19.03.2015 отменить, приняв новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. Антимонопольный орган полагает, что оспариваемое постановление принято с соблюдением сроков давности привлечения к административной ответственности, поскольку неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства является нарушением антимонопольного законодательства, а, следовательно, срок давности для привлечения Министерства к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ, составляет один год, а не два месяца, как посчитали суды.

В возражении на кассационную жалобу от 18.06.2015 N 14-3361 Министерство выражает несогласие с приведенными в кассационной жалобе управления доводами, считает их необоснованными, в связи с чем просит решение арбитражного суда первой инстанции от 04.02.2015 и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции от 19.03.2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании кассационной инстанции, проведенном в соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Амурской области, представитель административного органа поддержал доводы кассационной жалобы, дав по ним пояснения.

Министерство, извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, в том числе с учетом опубликования соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, явку своего представителя в судебное заседание кассационной инстанции не обеспечило.

Изучив материалы дела, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов с учетом доводов кассационной жалобы и возражений на нее, Арбитражный суд Дальневосточного округа не установил предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для их отмены.

Как установлено арбитражными судами и подтверждается материалами дела, УФАС России по Амурской области по результатам рассмотрения заявления Лучникова А.Н. о допущенных должностными лицами Министерства нарушениях при проведении торгов и исполнении государственного контракта на поставку оборудования возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Министерства по признакам нарушения части 1 статьи 15, пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (л.д. 108 т.1).

В процессе рассмотрения заявления управлением установлено, что согласно аукционной документации заказчик - Министерство, включил в один лот наряду с поставкой товаров (аппаратно-программных комплексов) услуги по обучению педагогических работников, осуществляющих обучение детей-инвалидов и родителей данных детей, которые технологически и функционально не связаны с предметом торгов и являются самостоятельными предметами, имеющими разные характеристики и условия исполнения, функционирующие на различных товарных рынках, что создает препятствия и ограничения для хозяйствующих субъектов для участия в торгах, осуществляющих деятельность на самостоятельных рынках, как поставка товаров и оказание образовательных услуг. По данному основанию, в том числе, не смог принять участие в торгах ИП Лучников А.Н. (л.д.35-36 т.1).

Решением от 23.12.2013 (л.д. 26-39 т.1) УФАС России по Амурской области признало действия Министерства, выразившиеся в организации проведения открытого аукциона, которые повлекли необоснованное ограничение доступа потенциальным участникам торгов на товарный рынок по поставке аппаратно-программных комплексов для организации дистанционного образования детей-инвалидов, нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, указанным решением действия Министерства и ООО "ДПИ-Проекты", выразившиеся в организации открытого аукциона на право заключения договора поставки аппаратно-программных комплексов для дистанционного образования детей-инвалидов, заключении и исполнении государственного контракта от 07.12.2012 на поставку указанного оборудования, которые повлекли необоснованное ограничение конкуренции на товарным рынке по поставке аппаратно-программных комплексов для организации дистанционного образования детей-инвалидов, признаны нарушающими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

23.12.2013 управлением вынесено предписание N 41, согласно которому Министерству предписано обеспечить соблюдение требований части 1 статьи 15, пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, а также в целях контроля за исполнением настоящего предписания при размещении Министерством заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в течение 3 месяцев со дня выдачи предписания представить в УФАС России по Амурской области сводную информацию о каждом случае размещения заказа, а также документы, подтверждающие указанную информацию (в том числе извещение о проведении торгов, конкурсную или аукционную документацию, протоколы, государственный контракт, заключенный по итогам торгов, оплата по контракту, переписку по вопросам проведенных в указанный период торгов, заключения и исполнения контрактов и иные), в течение 5 дней со дня истечения указанного срока (л.д. 117-118 т.1).

По условиям предписания, данную информацию Министерство обязано представить в УФАС России по Амурской области в течение 5 дней после 23.03.2014.

Предписание в установленный срок Министерство не исполнило, о чем управление составило протокол об административном правонарушении от 21.11.2014 N 118 (л.д.108-109 т.1), по результатам рассмотрения которого 16.12.2014 вынесено постановление N А-146/2014 (л.д.89-90 т.1) о признании Министерства виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Установив в действиях Министерства наличие состава вменяемого административного правонарушения, суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленные требования в связи с истечением двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ.

Между тем вывод судебных инстанций о том, что управлением пропущен срок давности привлечения к ответственности, является ошибочным.

Из частей 1 и 2 статьи 51 Закона о защите конкуренции следует, что предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность.

В силу части 4 статьи 51 Закона о защите конкуренции под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения.

Ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, или выданного при осуществлении контроля за использованием государственной или муниципальной преференции законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий установлена в части 2.1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, предписание от 23.12.2013 N 41 Министерство обязано было исполнить в срок до 28.03.2014, включительно.

При этом сторонами не оспариваются факты непредставления запрашиваемой информации в управление и частичного неисполнения требований предписания от 23.12.2013 N 41.

В соответствии с пунктами 14, 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение. Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения. В случае если в соответствии с нормативными правовыми актами обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока.

В рассматриваемом случае судебные инстанции установили, что срок исполнения предписания антимонопольного органа - 28.03.2014.

Срок давности привлечения к административной ответственности за невыполнение обязанности к установленному сроку, начинает исчисляться с момента наступления указанного срока, в данном случае - с 29.03.2014.

Частью 4 статьи 51 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Поскольку оспариваемое постановление вынесено 16.12.2014, срок давности привлечения Министерства к административной ответственности управлением не пропущен. Таким образом, выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на неправильном применении части 1 статьи 4.5 КоАП РФ.

Вместе с тем, исходя из положений статьи 46, части 1 статьи 50, статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 4 Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 января 1950 года) произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно - поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, не допустим.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в пункте 3.1 постановления от 17.07.2002 N 13-П (подтвержденной в постановлении от 11.05.2005 N 5-П), исключения из общего правила о запрете поворота к худшему допустимы лишь в качестве крайней меры, когда допущенные в предшествующем разбирательстве существенные (фундаментальные) нарушения повлияли на исход дела и неисправление судебной ошибки искажало бы саму суть правосудия, смысл приговора как акта правосудия, разрушая необходимый баланс конституционно защищаемых ценностей, в том числе прав и законных интересов осужденных и потерпевших.

Приведенные положения, касающиеся общих принципов пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений по уголовным делам, применимы и к административному судопроизводству, в рамках которого решается вопрос об административной ответственности и наказании лица.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит нормы, предусматривающей возможность отмены вступившего в законную силу постановления или решения по делу об административном правонарушении, если при этом ухудшается положение лица, привлекаемого к административной ответственности.

Из смысла части 2 статьи 30.17 КоАП РФ изменение постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если при этом усиливается административное наказание или иным образом ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение, не допускается.

Ухудшение положения указанного лица тем более недопустимо при отмене состоявшихся по делу об административном правонарушении судебных актов.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение только в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

По настоящему делу не установлено обстоятельств, которые могли бы послужить основанием для отмены вступивших в законную силу судебных актов по делу об административном правонарушении в соответствии с положениями части 2 статьи 30.17 КоАП РФ.

Поскольку изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено вступившее в законную силу решение о прекращении производства по административному делу, не допускается, суд кассационной инстанции считает возможным оставить без изменения решение суда первой инстанции от 04.02.2015 и постановление суда апелляционной инстанции от 19.03.2015 с учетом изложенного в мотивировочной части настоящего постановления.

Руководствуясь статьей 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 04.02.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2015 по делу N А04-9639/2014 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.В. Кресс

Судьи

Л.К. Кургузова Е.П. Филимонова