Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 1 сентября 2015 г. N Ф03-3358/15 по делу N А51-2015/2015

г. Хабаровск

01 сентября 2015 г.

Дело N А51-2015/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 сентября 2015 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: И.М. Луговой

Судей: В.М. Голикова, Г.В. Котиковой

при участии:

от индивидуального предпринимателя Тимофеевой Наталии Андреевны: Назаров В.В. представитель по доверенности от 29.012015, Тимофеева Н.А. по паспорту

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю: Деревяшкина Н.В. представитель по доверенности от 12.01.2015

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю на решение от 29.04.2015 по делу N А51-2015/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Тимофеевой Наталии Андреевны (ОГРНИП 313253301800021, ИНН 253001818962)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (ОГРН 1052503717408, ИНН 2538090446, место нахождения: 690950, Приморский край, г. Владивосток, ул. Сельская, 3)

о признании незаконными действий

Индивидуальный предприниматель Тимофеева Наталия Андреевна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконными действий управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (далее - административный орган, управление) по продлению административного расследования по делу N 639 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ).

Решением суда от 29.04.2015 требование удовлетворено, действия управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю по продлению административного расследования по делу N 639 об административном правонарушении признаны незаконными.

Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемые предпринимателем в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) действия по продлению административного расследования, формализованные в определении от 30.01.2015, противоречат нормам КоАП РФ, в том числе положениям статьи 28.7 Кодекса, незаконно возлагают на заявителя дополнительные обязанности и создают ему препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности. Суд посчитал, что у административного органа не имелось законных оснований для продления срока административного расследования после составления протоколов об административных правонарушениях N 166 и N 165 по итогам рассмотрения документов в рамках административного расследования по делу об административном правонарушении N 639.

08.06.2015 в Пятый арбитражный апелляционный суд поступила апелляционная жалоба управления на решение суда от 29.04.2015, которая определением от 10.06.2015 на основании пункта 3 части 1 статьи 264 АПК РФ возвращена подателю жалобы в связи с отказом в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока на её подачу.

В кассационной жалобе управление выражает несогласие с решением суда первой инстанции, указывает на неправильное применение норм процессуального права, в связи с чем, просит названное решение отменить, производство по делу прекратить.

В обоснование жалобы управление указывает на законность возбуждения дела об административном правонарушении по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ и продления административного расследования, на ошибочность выводов суда о невозможности вынесения определения о продлении административного расследования после составления протоколов об административных правонарушениях по иным статьям названного Кодекса. Вместе с этим административный орган настаивает на том, что оспариваемые действия, а фактически определение управления от 30.01.2015, которое является промежуточным процессуальным документом, не подлежат оспариванию в порядке главы 24 АПК РФ. Законность подобных действий, как полагает заявитель жалобы, может быть оценена только при решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности, в связи с чем считает, что производство по настоящему делу подлежит прекращению по части 1 статьи 150 АПК РФ.

Доводы кассационной жалобы поддержаны представителем управления в судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи в порядке статьи 153.1 АПК РФ при содействии Арбитражного суда Приморского края.

В отзыве, дополнении к отзыву предприниматель и его представитель в судебном заседании против доводов кассационной жалобы возражали, считая их необоснованными, оспариваемый акт - не подлежащим отмене.

В судебном заседании в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 19 по 26 августа 2015.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на неё, проверив правильность применения судами норм права, находит производство по делу подлежащим прекращению, исходя из следующего.

Как установлено судами из материалов дела, 22.12.2014 в управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю поступила жалоба потребителя N 4023 по факту нарушений законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защите прав потребителей при оказании услуг общественного питания, в столовой, расположенной по адресу: г. Владивосток, ул. Светланская, 115.

31.12.2014 на основании поступившего обращения должностным лицом управления в отношении предпринимателя Тимофеевой Н.А., осуществляющей деятельность в сфере общественного питания в столовой N 5, расположенной по адресу: г. Владивосток, ул. Светланская, 115, вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении N 639 по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, а также определение об истребований сведений и уведомление о предстоящем, 19.01.2015, проведении осмотра документов, отборе образцов готовой продукции общественного питания с целью проведения лабораторных исследований и дальнейшей санитарно-эпидемиологической экспертизы.

19.01.2015 управлением составлен протокол осмотра принадлежащих индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, а также протокол N 2 взятия проб продукции для проведения лабораторных испытаний (исследований), экспертизы.

19.01.2015 управлением вынесены определения о вызове предпринимателя для составления протоколов об административных правонарушениях по части 1 статьи 14.4 КоАП РФ и статьи 6.6 КоАП РФ на 30.01.2015 в 15-00.

30.01.2015 в отношении предпринимателя составлены протоколы об административном правонарушении N 166 по статье 6.6 КоАП РФ и N 165 по части 1 статьи 14.4 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ управлением в отношении предпринимателя Тимофеевой Н.А. не составлялся, поскольку в этот же день (30.01.2015) управлением было вынесено определение о продлении административного расследования по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

Не согласившись с действиями управления по продлению административного расследования, считая, что они не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности, последняя обратилась в суд с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

Арбитражный суд Приморского края, полагая возможным рассмотрение заявления предпринимателя в указанном порядке, требования заявителя удовлетворил, признал действия управления по продлению срока административного расследования незаконными.

Однако судом необоснованно не принято во внимание следующее.

В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе, сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Из части 4 статьи 28.1 КоАП РФ следует, что дело об административном правонарушении считается возбужденным, в том числе с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 названного Кодекса

О совершении административного правонарушения в соответствии с частью 1 статьи 28.2 КоАП РФ составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1 и 3 статьи 28.6 названного Кодекса.

Частью 1 статьи 28.7 КоАП РФ установлено, что в случаях, если после выявления административного правонарушения, в том числе, в области законодательства о защите прав потребителей, об охране здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен решением руководителя органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, или его заместителя - на срок не более одного месяца (пункт 1 части 5 статьи 28.7 КоАП РФ).

Согласно части 5.1 статьи 28.7 КоАП РФ решение о продлении срока проведения административного расследования принимается в виде определения. В определении о продлении срока проведения административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, основания для продления срока проведения административного расследования, срок, до которого продлено проведение административного расследования. Определение о продлении срока проведения административного расследования подписывается вынесшим его в соответствии с частью 5 названной статьи руководителем или его заместителем.

На основании части 6 статьи 28.7 КоАП по окончанию административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Как следует из положений части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Критерием для такого обращения по правилам главы 24 АПК РФ лиц, заинтересованных в защите предполагаемо нарушенных прав при осуществлении предпринимательской деятельности, является ненормативный характер оспариваемого акта, решения, действия (бездействия).

Между тем, не могут быть предметом самостоятельного судебного оспаривания ни в порядке § 2 главы 25 АПК РФ, ни в порядке главы 24 АПК РФ отдельные процессуальные решения и действия административных органов, в том числе: протокол об административном правонарушении, постановление прокурора о возбуждении дела, определение о возбуждении дела и проведении административного расследования; определения административных органов (их должностных лиц), выносимые в ходе проведения административного расследования, при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу - о продлении срока административного расследования, о продлении срока рассмотрения дела, об отказе в удовлетворении ходатайства об истребовании доказательств, о приобщении к материалам делах доказательств; действия административных органов по привлечению к административной ответственности, совершаемые в ходе производства по делу об административном правонарушении (за исключением мер обеспечения производства по делу), не затрагивающие права и законные интересы иных, кроме участников производства по делу лиц, и не выходящие за пределы тех полномочий, которые им предоставлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае оспаривания лицом вышеназванных актов, решений или действий, производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку в отношении решений административных органов о привлечении к административной ответственности установлен специальный порядок оспаривания (§ 2 главы 25 АПК РФ), который не предоставляет лицу возможности оспаривать любые процессуальные действия и решения, принимаемые должностными лицами в ходе производства по делу об административном правонарушении. В отношении таких решений и действий отсроченный судебный контроль, осуществляемый в процессе рассмотрения заявления об оспаривании постановления (решения) административного органа по делу об административном правонарушении, способен обеспечить эффективное восстановление и защиту нарушенных прав. Разрешение вопроса о законности указанных действий и решений до вынесения итогового постановления (решения) по делу фактически предопределяет содержание итогового решения, нарушая баланс полномочий суда и административного органа.

Оспариваемые предпринимателем действия управления, по сути, сводятся к оспариванию определения о продлении срока административного расследования, которое является промежуточным процессуальным актом, не разрешающим дело по существу, а только обеспечивающим продвижение дела по стадиям и поэтому должно оспариваться вместе с итоговым решением по делу.

Указанный вывод согласуется с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации в пунктах 1 Постановления от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", из которого следует, что к указанным выше решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению (к действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль).

Таким образом, под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражном суде, понимается документ, принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий, содержащий обязательные к исполнению предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и охраняемые законом интересы заявителя; под действиями должностных лиц, подлежащими обжалованию, понимаются властные волеизъявления компетентных органов и лиц, которое не облечены в форму решений, но повлекли нарушение прав и свобод граждан и организаций или создали препятствия к их осуществлению.

Административное расследование в рамках возбужденного дела об административном правонарушении представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных должностных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Как следует из материалов дела, 31.12.2014 должностным лицом управления в отношении предпринимателя, осуществляющего деятельность в сфере общественного питания, было вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении N 639, которым назначено административное расследование с 31.12.2014 сроком на один месяц.

30.01.2015 в рамках административного расследования в отношении предпринимателя Тимофеевой Н.А. управлением составлены протоколы об административных правонарушениях N 166 по статье 6.6 КоАП РФ и N 165 по части 1 статьи 14.4 КоАП РФ,.

В этот же день, 30.01.2015, управление вынесло определение N 639 о продлении административного расследования по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ. В пункте 1 резолютивной части определения указано на продление срока административного расследования до 27.02.2015, в пункте 2 - о необходимости направления копии названного определения в адрес предпринимателя.

Как буквально следует из определения о продлении административного расследования, данное определение не содержит каких-либо предписаний или распоряжений, прямо предполагающих юридические последствия для проверяемого лица, оно лишь информирует о дальнейших действиях уполномоченных лиц в рамках возбужденного дела об административном правонарушении.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2, суды не вправе рассматривать дела об оспаривании решений, действий (бездействия), связанных с применением норм КоАП РФ, в отношении которых данный Кодекс не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования.

По смыслу положений названного выше Кодекса, действия по вынесению определений о возбуждении дела об административном правонарушении, по продлению административного расследования, являются одними из процессуальных действий в рамках административной процедуры, совершаемых в целях формирования доказательственной базы, а процессуальные документы, вынесенные в рамках административного дела, как доказательства по делу об административном правонарушении, должны быть исследованы и оценены при рассмотрении всех материалов административного дела и решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности.

Законность вынесения указанных документов, равно как и правильность оформления иных материалов дела, в соответствии со статьей 29.1 КоАП РФ проверяется судьей, органом, должностным лицом при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении.

Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает возможность обжалования решения (действия) административного органа, его должностного лица о продлении срока административного расследования, как отдельного правоприменительного акта. Эти и подобные акты носят вспомогательный, процессуальный, промежуточный характер и сами по себе права участников предпринимательской деятельности не ограничивают.

При этом, как следует из разъяснений, изложенных в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.04.2006 N 107-0 и Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 N 71, не исключается возможность рассмотрения по жалобам граждан и организаций вопроса о законности действий и решений органов и должностных лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, связанных с применением в ходе административного расследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что на рассматриваемую ситуацию не распространяется.

Таким образом, оспариваемые предпринимателем действия по продлению срока административного расследования по делу N 639 об административном правонарушении (определение от 30.01.2015 о продлении срока административного расследования), не подлежат обжалованию в порядке главы 24 АПК РФ, так как указанное определение носит вспомогательный, процессуальный, промежуточный характер и само по себе не может повлечь ограничения прав заявителя, как участника предпринимательской деятельности.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции приходит к выводу о неправильном применении судом первой инстанции процессуальных норм и наличии оснований для прекращения производства по настоящему делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Иные доводы кассационной жалобы, а также возражения на них предпринимателя, в силу изложенного выше рассмотрению не подлежат.

В этой связи, в соответствии с предоставленными суду кассационной инстанции полномочиями, решение суда от 29.04.2015 подлежит отмене, а производство по настоящему делу - прекращению.

Поворот исполнения решения суда от 29.04.2015 в части взыскания с управления в пользу предпринимателя судебных расходов в виде государственной пошлины в сумме 300 руб. следует произвести Арбитражному суду Приморского края.

Руководствуясь статьями 150, 286-289, 326 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 29.04.2015 по делу N А51-2015/2015 Арбитражного суда Приморского края отменить, производство по делу прекратить.

Поворот исполнения решения суда от 29.04.2015 по делу N А51-2015/2015 в части взыскания с Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю в пользу индивидуального предпринимателя Тимофеевой Наталии Андреевны 300 руб. государственной пошлины произвести Арбитражному суду Приморского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.М. Луговая

Судьи

В.М. Голиков Г.В. Котикова