Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22 октября 2015 г. N Ф03-4241/15 по делу N А51-2619/2015

г. Хабаровск

22 октября 2015 г.

А51-2619/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 октября 2015 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: И.А. Мильчиной

Судей: И.М. Луговой, Е.П. Филимоновой

при участии:

от Администрации города Владивостока: Бакулина А.А., представитель по доверенности от 11.12.2014 N 1-3/4246;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: Самсонова В.М., представитель по доверенности от 12.01.2015 N 55/01-25;

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Владивостока

на решение от 06.05.2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2015

по делу N А51-2619/2015

Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Николаев А.А.; в суде апелляционной инстанции судьи Номоконова Е.Н., Анисимова Н.Н., Гуцалюк С.В.

по заявлению Администрации города Владивостока (ОГРН 1022501302955, ИНН 2504001783, место нахождения: 690091, Приморский край, г. Владивосток, пр-кт Океанский, 20)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ОГРН 1022502277170, ИНН 2540017193, место нахождения: 690007, Приморский край, г. Владивосток, ул. Морская 1-я, 2)

о признании незаконным предписания

Администрация города Владивостока (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - УФАС по Приморскому краю, управление, антимонопольный орган) от 22.01.2015 по делу N 209/08-2014.

Решением суда от 06.05.2015, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2015, в удовлетворении заявленного требования отказано.

Законность принятых судебных актов проверяется в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), по кассационной жалобе администрации, полагающей, что решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции приняты с нарушением норм материального и процессуального права, в связи с чем просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Доводы жалобы сводятся к тому, что услуги, предусмотренные регламентом предоставления администрацией услуги "Выдача актов о выборе земельного участка для строительства с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории" не относятся к государственным или муниципальным услугам, предусмотренным Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ). Администрация полагает, что требования спорного регламента не противоречат положениям земельного законодательства и считает, что требование предписания управления о включении в регламент положения о межведомственном информационном взаимодействии противоречит действующему законодательству, поскольку осуществляется только в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг.

Антимонопольный орган в отзыве на кассационную жалобу возражает против изложенных в ней доводов, просит в удовлетворении требования администрации об отмене судебных актов отказать.

Судебное заседание в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Приморского края.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали свои доводы и возражения, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Проверив обоснованность доводов и возражений, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, заслушав пояснения представителей, а также правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы в силу следующего.

Как усматривается из материалов дела, порядок утверждения акта выбора земельного участка урегулирован регламентом предоставления администрацией услуги "Выдача актов о выборе земельного участка для строительства с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории", утвержденным постановлением администрации от 30.12.2010 N 1608 (далее - Регламент), пункт 2.6 которого содержит перечень необходимых для получения услуги документов.

УФАС по Приморскому краю на основании проведенной по собственной инициативе во исполнение протокола заседания Совета территориальных органов ФАС России от 11.03.2014 N 1 экспертизы положений административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг на предмет соблюдения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) при установлении в них требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, пришло к выводу о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпунктами 5, 6, 8-10, 12-15 пункта 2.6 Регламента, устанавливающих требование о предоставлении документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, и находящихся в распоряжении государственных органов и организаций, применение которых приводит и может привести к ограничению конкуренции.

11.12.2014 управлением вынесен приказ N 388 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства".

Определением от 11.12.2014 дело N 209/08-2014 назначено к рассмотрению, по результатам которого решением администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в не приведении в соответствие с положениями Закона N 210-ФЗ подпунктов 5, 6, 8-10, 12-15 пункта 2.6 Регламента, устанавливающих требования о предоставлении документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

На основании решения от 22.01.2015 управлением администрации выдано предписание о принятии следующих мер, направленных на прекращение установленного нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции: в срок до 13.02.2015 внести изменения в пункт 2.6 Регламента, в частности, исключить абзацы 10, 12, 13, 14; указать, что документы, предусмотренные абзацами 5, 6, 8, 9, 15, заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как сведения, содержащиеся в них, подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

Не согласившись с предписанием, администрация обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции, поддержанный апелляционным судом, исходил из нарушения администрацией положений пунктов 1,2 части 1 статьи 7, пункта 6 статьи 14 Закона N 210-ФЗ, а также статьи 31 ЗК РФ.

Пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции определяет установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, как признак ограничения конкуренции.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Частью 2 статьи 16.1 Закона N 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района вправе решать вопросы, указанные в частях 1 и 1.1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Согласно части 1 статьи 19 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

По смыслу положений части 2 статьи 16.1 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления городского округа вправе решать вопросы, указанные в частях 1 и 1.1 данной статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Закона N 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Как следует из статьи 2 Закона N 210-ФЗ, законодателем установлены два вида услуг, предоставляемых государственными органами власти и органами местного самоуправления: государственные услуги и муниципальные услуги.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 210-ФЗ государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований (пункт 2 статьи 2 Закона N 210-ФЗ).

Частью 1 статьи 7 Закона N 210-ФЗ установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя: 1) представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; 2) представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 настоящей статьи перечень документов.

Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.

Пункт 6 статьи 14 Закона N 210-ФЗ устанавливает, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного обмена.

Порядок предоставления земельных участков для строительства, порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, а также порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, установлены статьями 31, 34, 36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), действовавшими до 01.03.2015.

Согласно пункту 1 статьи 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - многофункциональный центр) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 5 статьи 31 ЗК РФ результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо об отказе в размещении объекта выдается заявителю исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 настоящего Кодекса, в семидневный срок со дня утверждения указанного решения. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункты 7, 8 статьи 31 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 32 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.

В силу статьи 12 Закона N 210-ФЗ предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

С учетом изложенного, обоснован вывод суда о том, что утверждение и выдача схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (кадастровой карте) отнесено Земельным кодексом Российской Федерации к полномочиям органа местного самоуправления, в связи с чем соответствующая услуга, предоставляемая уполномоченными органами городского округа, относится к категории государственных услуг, предоставляемых органом местного самоуправления, соответственно действие Закона N 210-ФЗ распространяется на отношения, связанные с предоставлением администрацией услуги по утверждению и выдаче схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (кадастровой карте), предусмотренной спорным Регламентом, который должен соответствовать требованиям указанного закона.

Судами установлено нарушение администрацией пункта 1 части 1 статьи 7, пункта 6 статьи 14 Закона N 210-ФЗ при включении в пункт 2.6 Регламента требования о предоставлении: схемы земельного участка с указанием испрашиваемых границ (абзац 10), топографической съемки 1:500, выполненной лицензированной организацией, имеющая срок изготовления не более одного года, с нанесенными уполномоченным органом градостроительными ограничениями (оригинал) либо сведения из ИСОГД (абзац 12), схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, выполненной в соответствии с распоряжением главы администрации города Владивостока от 24.06.2009 N 633-р, на бумажном носителе (абзац 13), схемы расположения земельного участка на кадастровом плане (карте) соответствующей территории на электронном носителе (1 экз.) в формате mid/mif dwg/dfx, в местной системе координат, содержащего контуры и сведения об ограничениях (абзац 14), поскольку представление перечисленных документов не предусмотрено статьей 31 ЗК РФ.

Также установленное администрацией в абзацах 5, 6, 8, 9 и 15 пункта 2.6 Регламента требование о представлении копии свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя (для индивидуальных предпринимателей), копии свидетельства о государственной регистрации юридического лица (для юридических лиц), выписки из ЕГРЮЛ, кадастрового плана территории (выписки из государственного кадастра недвижимости), параметров основных нагрузок, необходимых для обслуживания и функционирования объекта (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, а также категория надежности электроснабжения), для получения технических условий противоречит пункту 2 части 1 статьи 7 и пункту 6 статьи 14 Закона N 210-ФЗ, так как сведения, содержащиеся в указанных документах, находятся в распоряжении государственных органов, организаций и требование об их представлении не допускается.

Суды, проанализировав вышеуказанные нормоположения, дав оценку установленным по делу обстоятельствам, пришли к обоснованному выводу о том, что установление администрацией требований о предоставлении документов, не предусмотренных законодательством Российской Федерации и находящихся в распоряжении государственных органов и организаций, нарушает положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления к ним не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований.

Указанный вывод заявителем жалобы не опровергнут.

Предписание антимонопольного органа издано им в соответствии с возложенными полномочиями и направлено на устранение вышеуказанных препятствий.

С учетом изложенного, оспариваемый акт антимонопольного органа обоснованно признан судами обеих инстанций правомерным, соответствующими Закону о защите конкуренции, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении заявленного требования.

Довод жалобы о неправомерном применении судами к спорным правоотношениям положений Закона N 210-ФЗ, поскольку, по мнению администрации, спорная услуга не является ни муниципальной, ни переданной государственной услугой, в смысле, который ей придает указанный закон, подлежит отклонению как основанный на неправильном толковании норм материального права.

Иные доводы кассационной жалобы, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции как не влияющие на правильность приведенных выводов судов двух инстанций. Указанные доводы получили надлежащую правовую оценку нижестоящих судов.

Поскольку суды обеих инстанций применили нормы материального права соответственно установленным по делу фактическим обстоятельствам, нарушения процессуальных норм, в том числе влекущие в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловную отмену судебного акта судом кассационной инстанции не выявлены, то отсутствуют основания, предусмотренные статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 06.05.2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2015 по делу N А51-2619/2015 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.А. Мильчина

Судьи

И.М. Луговая Е.П. Филимонова