Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 17 декабря 2015 г. N Ф03-4286/15 по делу N А04-1867/2015

г. Хабаровск

17 декабря 2015 г.

Дело N А04-1867/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 декабря 2015 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой

судей: Г.В. Котиковой, Л.К. Кургузовой

при участии:

от Администрации города Благовещенска - представитель не явился;

от Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области - представитель не явился;

от третьего лица: Министерства финансов Амурской области - представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области на решение от 14.05.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015 по делу N А04-1867/2015 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья О.А. Шишов;

в суде апелляционной инстанции судьи: М.О. Волкова, Е.В. Гричановская, В.Г. Дроздова

по иску Администрации города Благовещенска (ОГРН 1022800520588, ИНН 2801032015, место нахождения: 675000, Амурская обл., г. Благовещенск, ул. Ленина, 133, 309)

к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434, место нахождения: 675000, Амурская обл., г. Благовещенск, ул. Ленина, 108)

третье лицо: Министерство финансов Амурской области (ОГРН 1072801008928, ИНН 2801123618, место нахождения: 675023, Амурская обл., г. Благовещенск, ул. Ленина, 135)

о взыскании 2 083 193 руб.

Администрация города Благовещенска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области (далее - ответчик) о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу администрации города Благовещенска убытков городского бюджета муниципального образования города Благовещенска в связи с предоставлением жилья инвалидам в размере 2 083 193 руб.

Требование основано на статьях 72, 132 Конституции Российской Федерации, статьях 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статье 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьях 130 и 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), статье 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов) и мотивировано тем, что администрация выполнила свою обязанность по выплате компенсации стоимости жилого помещения семье Лещевых, имеющей ребенка-инвалида. Поскольку федеральный орган государственной власти встречную обязанность не исполнил, расходы администрации на исполнение названных полномочий за счет средств казны Российской Федерации не компенсировал, администрация считает, что ей причинены убытки, подлежащие возмещению ответчиком.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Амурской области (далее - Минфин Амурской области).

Решением Арбитражного суда Амурской области от 14.05.2015, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015, исковые требования удовлетворены. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу администрации города Благовещенска взысканы убытки в размере 2 083 193 руб.

В кассационной жалобе Минфин России в лице Управления Федерального казначейства по Амурской области, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам дела, просит принятые по делу судебные акты отменить. Указывая на нарушение судами части 2 статьи 57 ЖК РФ, статьи 1069 ГК РФ, заявитель жалобы считает, что обеспечение жилым помещением инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, является расходными обязательствами субъекта Российской Федерации, а предоставление жилых помещений на условиях социального найма осуществляется за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации, поэтому Минфин России не является надлежащим ответчиком по делу.

В отзыве на кассационную жалобу Минфин Амурской области выразил свое несогласие с доводами жалобы, просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения как законные и обоснованные.

Администрация города Благовещенска отзыв в суд кассационной инстанции не представила.

Минфин России, администрация, Минфин Амурской области, извещенные в надлежащем порядке о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не может служить препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.

При рассмотрении данного дела судами установлено, что решением Благовещенского городского суда от 22.06.2009 по делу N 2-1192/09 на администрацию возложена обязанность предоставить гражданину Мележику И.Н. жилое помещение на территории г. Благовещенска, общей площадью не менее 33 кв.м на условиях социального найма.

Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 24.07.2009 решение Благовещенского городского суда от 22.06.2009 оставлено без изменения.

Постановлением Президиума Амурского областного суда от 07.12.2009 решение Благовещенского городского суда от 22.06.2009 и кассационное определение от 24.07.2009 изменено: на администрацию возложена обязанность предоставить гражданину Мележику И.Н. на условиях социального найма жилое помещение на территории г. Благовещенска, общей площадью не менее 18 кв.м с дополнительной жилой площадью не более 15 кв.м в виде отдельной комнаты.

Определением Благовещенского городского суда от 01.12.2014 изменен способ исполнения решения Благовещенского городского суда от 22.06.2009 по делу N 2-1192/09: с администрации в пользу гражданина Мележика И.Н. взыскано 2 083 193 руб.

Из материалов дела следует, что Мележик И.Н. является инвалидом, в связи с наличием у него заболевания, указанного в Перечне, утвержденном Постановлении Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378, и 06.11.2007 поставлен на учет как нуждающийся в улучшении жилищных условий.

Удовлетворяя исковые требования, суды сославшись на положения статей 15, 1064, 1069, 1079 ГК РФ, посчитали установленным факт противоправности действий (бездействия) Минфина России, выразившийся в неисполнении обязанности по компенсации истцу затрат по выплате стоимости жилого помещения инвалиду Мележику И.Н., вставшему на учет после 01.01.2005.

Суды, руководствуясь статьями 17, 28.1 Закона о социальной защите инвалидов, статьей 84 БК РФ, статьями 49, 51, 57 ЖК РФ, разъяснениями, изложенными в пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", исходили из того, что обязанность Российской Федерации по возмещению расходов органов местного самоуправления на предоставление жилых помещений определенных Законом о социальной защите инвалидов категориям граждан (инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов) обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений (выплаты компенсации) таким категориям граждан. Принимая во внимание, что денежные средства для предоставления жилых помещений инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, вставшим на учет после 01.01.2005 ответчиком не перечислялись, истец государственными полномочиями по предоставлению жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма в силу статьи 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не наделен, судебные инстанции пришли к выводу о том, что понесенные администрацией расходы подлежат компенсации за счет федерального бюджета.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции полагает, что решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат отмене ввиду следующего.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права. При этом предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя.

К числу граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ относит граждан, являющихся собственниками жилых помещений либо членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющих иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Данная норма направлена на защиту интересов указанных в ней граждан и охрану здоровья иных лиц, проживающих с ними в одной квартире, что согласуется с положениями статьи 40 (часть 3) и статьи 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Для отдельных категорий граждан законодатель предусмотрел возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (часть 2 статьи 57 ЖК РФ).

К лицам, имеющим право на внеочередное предоставление жилья по договорам социального найма, относятся, в частности, граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в утвержденном Правительством Российской Федерации Перечне (пункт 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ).

Обеспечение жилыми помещениями инвалидов осуществляется в соответствии с Законом о социальной поддержке инвалидов.

Согласно абзацу первому статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца первого преамбулы Закона о социальной защите инвалидов предусмотренные данным Законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положения Закона о социальной защите инвалидов предусматривают разное правовое регулирование порядка обеспечения жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005 и после указанной даты. Так, в соответствии с абзацами вторым и четвертым статьи 17, статьей 28.2 Закона о социальной защите инвалидов полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций. Порядок предоставления жилых помещений (по договору социального найма или в собственность) гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 01.01.2005, определяется законодательством субъектов Российской Федерации.

В отношении лиц, вставших на учет после 01.01.2005, абзац третий статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов предусматривает, что в таком случае инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Судами установлено, что гражданин Мележик И.Н., поставлен на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, соответственно, подлежит обеспечению жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, делая вывод о том, что обеспечение жильем указанной категории граждан осуществляется за счет федерального бюджета, суды обеих инстанций не учли следующее.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Закона об общих принципах организации местного самоуправления (статьи 14, 50), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Таким образом, вывод судов о том, что обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета, является необоснованным.

Судами не учтено, что содержащееся в пункте 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что часть 3 статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.

Частью 3 статьи 52 ЖК РФ предусмотрено, что принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления, им же предоставляются на основании соответствующих решений жилые помещения по договорам социального найма (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Законом Амурской области от 01.09.2005 N 38-ОЗ "О жилищной политике в Амурской области" к полномочиям органов местного самоуправления отнесены учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма, предоставление жилых помещений по договорам социального найма. В отдельный список включаются граждане, имеющие право на внеочередное получение жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (пункт 8 статьи 10 Закона). При этом пунктом 4 части 1 статьи 6 названного Закона нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются граждане, в составе семьи которых имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, предусмотренного в Перечне, установленном Правительством Российской Федерации.

Следовательно, предоставление жилья инвалиду по договору социального найма во внеочередном порядке не является дополнительной обязанностью администрации. Суды не установили, в связи с чем у администрации возникли убытки.

Выводы судов о том, что расходы муниципального образования по исполнению обязанностей государства относятся к расходным обязательствам Российской Федерации и обязанность Российской Федерации по возмещению органам местного самоуправления обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным законом лицам, сделаны без учета норм действующего законодательства.

Более того, отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 БК РФ, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Судами не дана оценка доводам Минфина России относительно природы отношений, возникших между сторонами спора, и о возможности применения к этим отношениям норм Гражданского кодекса Российской Федерации о взыскании убытков.

Кроме того, принимая решение по делу, суды руководствовались также нормами Гражданского кодекса Российской Федерации о возмещении вреда, не указав при этом, в чем заключалось противоправное поведение Российской Федерации.

Довод судов о непредставлении Министерством финансов Российской Федерации доказательств выделения администрации денежных средств, необходимых для осуществления полномочий по предоставлению жилья инвалиду, сделан без учета положений статьи 131 БК РФ, а также правовой позиции Конституционного Суда, выраженной в определениях от 17.12.2009 N 1563-О-О, от 12.04.2011 N 551-О-О.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 2 статьи 288 АПК РФ, как принятые с существенным нарушением норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное, определить надлежащего ответчика по делу, установить характер правоотношений сторон и применить подлежащие применению нормы права.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 14.05.2015, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015 по делу N А04-1867/2015 Арбитражного суда Амурской области отменить. Дело направить на новое рассмотрение в арбитражный суд Амурской области.

Приостановление исполнения судебных актов по настоящему делу, принятое на основании определения Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.10.2015 N 0000264 (N Ф03-4286/2015), отменить.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Н.В. Меркулова

Судьи

Г.В. Котикова Л.К. Кургузова