Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 1 февраля 2016 г. N Ф03-6040/15 по делу N А51-7891/2015

г. Хабаровск

01 февраля 2016 г.

Дело N А51-7891/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 27 января 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 февраля 2016 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: И.М. Луговой

Судей: Г.В. Котиковой, И.А. Мильчиной

при участии:

от заявителя: ИП Тимофеевой Наталии Андреевны - Назаров В.В., представитель по доверенности от 29.01.2015 N 25 АА 1520778;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю - Деревяшкина Н.В., представитель по доверенности от 14.01.2016 б/н;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю на решение от 21.07.2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2015 по делу N А51-7891/2015 Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Е.И. Голуб; в суде апелляционной инстанции судьи: Н.Н. Анисимова, А.В. Гончарова, С.В. Гуцалюк

по заявлению индивидуального предпринимателя Тимофеевой Наталии Андреевны (ОГРНИП 313253301800021, ИНН 253001818962)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (ОГРН 1052503717408, ИНН 2538090446, место нахождения: 690950, Приморский край, г. Владивосток, ул. Сельская, 3)

о признании незаконными предписаний

Индивидуальный предприниматель Тимофеева Наталия Андреевна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконными предписаний Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (далее - Управление, Роспотребнадзор, административный орган) об устранении выявленных нарушений от 30.01.2015 N 639-2, N 639-3.

Решением суда от 21.07.2015, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2015, заявленные требования удовлетворены. Судебные акты мотивированы тем, что оспариваемые предписания выданы с грубым нарушением требований действующего законодательства.

В кассационной жалобе административный орган просит судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы Управление ссылается на неправильное применение судебными инстанциями норм материального и процессуального права, неполное установление фактических обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суды обеих инстанций посчитали установленными.

По мнению Роспотребнадзора, делая вывод о том, что решение Арбитражного суда Приморского края по делу N А51-4884/2015, в рамках которого протокол осмотра от 19.01.2015 признан недопустимым доказательством, имеет преюдициальное значение для рассмотрения настоящего спора, суды не учли тот факт, что вменяемые предпринимателю нарушения выявлены при анализе самостоятельно представленных им документов, а не в ходе осмотра помещения от 19.01.2015. Соответственно, при наличии надлежащих доказательств совершения административного правонарушения у Роспотребнадзора имелись законные основания для выдачи оспариваемых предписаний. Указывает, что Управление в силу закона наделено полномочиями на выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений. При этом данные полномочия могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), так и при любом факте выявления нарушений законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей. Настаивает на том, что спорные правоотношения регулируются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в связи с чем, выводы суда о нарушении управлением требований Закона N 294-ФЗ являются необоснованными.

В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) объявлялся перерыв с 20.01.2016 по 27.01.2016.

Доводы кассационной жалобы поддержаны представителем Управления в судебном заседании суда кассационной инстанции 27.01.2016.

Представитель предпринимателя в отзыве, дополнении к отзыву на кассационную жалобу, просил оставить жалобу Роспотребнадзора без удовлетворения, а решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда без изменения, как законные и обоснованные.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Судами из материалов дела установлено следующее.

22.12.2014 в Управление поступило обращение по факту нарушений законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защите прав потребителей при оказании услуг в сфере общественного питания в столовой, расположенной по адресу: г.Владивосток, ул. Светланская, 115, принадлежащей предпринимателю.

31.12.2014 на основании поступившего обращения административным органом в отношении предпринимателя, осуществляющего деятельность в сфере общественного питания, вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении N 639 по части 1 статьи 14.43. КоАП РФ.

Этим же определением у предпринимателя в порядке статьи 26.10. КоАП РФ истребованы сведения, необходимые для разрешения дела, включая ассортиментный перечень вырабатываемой продукции, утвержденный руководителем предприятия, и меню, со сроком представления до 19.01.2015.

19.01.2015 административным органом проведен осмотр принадлежащих индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, результаты которого оформлены протоколом N 639.

В ходе осмотра Роспотребнадзором установлено следующее:

- в нарушение пункта 9.1 СП 2.3.6.1079-01 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья" и пункта 5.17 ГОСТ Р 50763-2007 "Услуги общественного питания. Продукция общественного питания, реализуемая населению. Общие технические условия" (далее - ГОСТ 50763-2007) не проводится в 100% в ежедневном режиме органолептическая оценка готовых блюд общественного питания: в бракеражном журнале за 18.12.2014 (дата, указанная в обращении) отсутствуют сведения об органолептической оценки готовых блюд (суп сайровый, тефтели);

- в нарушение пунктов 1, 2 статьи 10 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон N 2300-1), пунктов 6.8, 6.9 ГОСТ 50763-2007 и пунктов 11, 12, 13 Правил оказания услуг общественного питания, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.08.1997 N 1036 (далее - Правила оказания услуг общественного питания), ни в меню, ни иным способом не доведена до потребителя информация, содержащая сведения о пищевой ценности продукции общественного питания (химический состав и калорийность), об обозначении нормативных документах, в соответствии с которыми изготовлена продукция.

30.01.2015 по данным фактам в отношении предпринимателя составлены протоколы об административных правонарушениях N 165 и N 166, в которых действия (бездействия) заявителя были квалифицированы по части 1 статьи 14.4. КоАП РФ и по статье 6.6. КоАП РФ.

По результатам административного расследования Управление вынесло постановление от 25.02.2015 N 165 о назначении административного наказания, которым освободило предпринимателя от административной ответственности по части 1 статьи 14.4. КоАП РФ ввиду малозначительности правонарушения, и постановление от 25.02.2015 N 166, которым признало заявителя виновным в совершении административного правонарушения по статье 6.6. КоАП РФ и назначило наказание в виде административного наказания в размере 5 000 руб.

При этом 30.01.2015 в адрес Тимофеевой Н.А. вынесены предписания об устранении выявленных нарушений:

- предписание N 639-2 об обеспечении в ежедневном режиме проведения органолептической оценки 100% готовых блюд общественного питания с внесением данных в соответствующую форму учета (бракеражный журнал) и о представлении в срок до 04.05.2015 документации, подтверждающей выполнение пункт 1 названного предписания в виде документов, подтверждающих соответствие продукции требованиям технической документации, в соответствии с которой она вырабатывается по органолептическим показателям за период с 30.01.2015 по 30.04.2015 (бракеражный журнал, технические документы, в соответствии с которыми вырабатывается продукция, приказ о назначении ответственных лиц за проведение органолептической оценки вырабатываемой продукции общественного питания и заполнением соответствующей учетной формы);

-предписание N 639-3 о прекращении в срок до 04.05.2015 нарушений пунктов 1, 2 статьи 10 Закона N 2300-1, пунктов 6.8, 6.9 ГОСТ 50763-2007, пунктов 11, 12, 13 Правил оказания услуг общественного питания и об обеспечении доведения до потребителя информации, содержащей сведения о пищевой ценности продукции общественного питания (химический состав и калорийность), нормативных документах, в соответствии с которыми изготовлена продукция, посредством указания данных сведений в меню или другим доступным способом, выбранным исполнителем услуги по собственному усмотрению.

Не согласившись с предписаниями, предприниматель обратился с заявлением в арбитражный суд, который на основании исследования имеющихся в деле доказательств установил фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, и удовлетворил заявленные требования. Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом. При этом суды исходили из следующего.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемый ненормативный правовой акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 7 статьи 46 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N294-ФЗ.

Согласно части 2 статьи 50 Закона N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.

В силу подпункта 3 пункта 2 статьи 40 Закона N 2300-1 федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя выдачу предписаний о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Из пункта 3 статьи 40 Закона N 2300-1 следует, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, организацией и проведением проверок изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров), применяются положения Закона N 294-ФЗ.

В свою очередь названный Закон N 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Данным законом установлен, в том числе порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Частью 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ закреплена обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводивших проверку, в случае выявления нарушений обязательных требований, выдать предписание об устранении выявленных нарушений.

Как установлено пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (далее - Положение N 322), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей.

Согласно пунктам 5.1.1, 5.1.2 указанного Положения к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека отнесено осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства и федерального государственного надзора за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей.

В ходе осуществления данных полномочий Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей (пункт 5.9 Положения N 322) и применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности (пункт 6.5 Положения N 322).

Из анализа пунктов 23, 27, 40, 58, 59, 62 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16.07.2012 N 764 (далее - Регламент N 764), следует, что государственный контроль за выполнением требований санитарного законодательства и законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Пунктом 68 названного Регламента установлено, что административная процедура "Принятие мер по результатам проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров" включает следующие действия:

1) выдача предписания лицу, подлежащему проверке, об устранении выявленных нарушений;

2) принятие мер по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

3) принятие мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Предписание об устранении выявленных нарушений выдается должностным лицом Роспотребнадзора, уполномоченным проводить проверку, лицу, подлежащему проверке, с указанием сроков устранения таких нарушений (пункт 70 Регламента N 764).

Из названных норм следует, что по общему правилу государственный контроль (надзор) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области санитарно-эпидемиологическом благополучия населения и в области защиты прав потребителей осуществляется в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ, предполагающем фиксацию правонарушения и возможность выдачи предписания проверяемым лицам.

Судами из материалов дела установлено, что на основании сообщения о нарушении требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения при оказании услуг в сфере общественного питания в отношении предпринимателя возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 14.43. КоАП РФ, о чем вынесено соответствующее определение N 639 от 31.12.2014.

В ходе административного расследования Управлением истребованы сведения, касающиеся осуществления заявителем деятельности в сфере общественного питания, и 19.01.2015 проведен осмотр помещений столовой, а также осуществлен анализ представленных документов.

Обстоятельства, выявленные в ходе административного расследования, послужили основанием для составления протоколов об административных правонарушениях от 30.01.2015 N 165 и N 166 и вынесения постановлений о назначении административных наказаний от 25.02.2015 N 165 и N 166.

Наряду с привлечением Тимофеевой Н.А. к административной ответственности указанному лицу были выданы предписания об устранении выявленных нарушений от 30.01.2015 N 639-2 и N 639-3.

Таким образом, судами из материалов дела установлено, что государственный контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей в отношении заявителя был осуществлен административным органом не в соответствии с Законом N 294-ФЗ, Положением N 322 и Регламентом N 764, а в форме административного расследования, предусмотренного статьей 28.7. КоАП РФ.

Об этом свидетельствует и то, что Управлением приказ (распоряжение) о проведении плановой или внеплановой проверки предпринимателя не выносился, в ежегодном плане проведения плановых проверок спорная проверка не значилась, соответствующие согласования с органами прокуратуры о проведении внеплановой проверки в отношении предпринимателя получены не были, уведомление о проведении плановой (внеплановой) проверки заявителю заблаговременно вручено не было, акт проверки по результатам контрольных мероприятий не составлялся.

Вместе с тем, в силу пунктов 3, 5 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.

Из совокупного анализа главы 29 Кодекса "Рассмотрение дела об административном правонарушении" следует, что результатом рассмотрения материалов дела об административном правонарушении является вынесение постановления по делу об административном правонарушении.

При этом частью 1 статьи 29.13. КоАП РФ предусмотрено, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 20.1 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Вынесение предписания по результатам административного расследования нормами КоАП РФ не предусмотрено.

Протокол от 19.01.2015 осмотра помещений столовой, которым осуществлена фиксация факта административного нарушения, в рамках дела N А51-4884/2015 признан недопустимым доказательством как составленный с нарушением статей 25.1, 25.7, 27.8 КоАП РФ, что нашло отражение в решении суда от 07.05.2015, вступившим в законную силу.

В связи с этим выводы судов обеих инстанций об отсутствии правовых оснований для выдачи Тимофеевой Н.А. оспариваемых предписаний являются правильными.

Поэтому довод Роспотребнадзора о наличии у него полномочий на выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений, которые могут быть реализованы как при проведении контрольных мероприятий в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, так и при любом факте выявления нарушений требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, подлежит отклонению. Реализация предоставленных уполномоченному органу прав поставлена законодателем в зависимость от соблюдения, установленных им процедур, в том числе при реализации исключений из общих правил.

Суды отметили, что по своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для лица, в адрес которого оно выдано, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Анализ имеющихся в материалах дела предписаний 30.01.2015 N 639-2 и N 639-3 показал, что данные документы отвечают признакам ненормативного правового акта и направлены на устранение выявленных в ходе административного расследования нарушений, в связи с чем, выводы судов о том, что при их вынесении административным органом должен был быть соблюден установленный законодателем порядок верны.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства дела, суды обоснованно признали оспариваемые предписания незаконными.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводы судов, а лишь свидетельствуют о несогласии административного органа с той оценкой, которую суды дали фактическим обстоятельствам, и поэтому подлежат отклонению, поскольку направлены на переоценку представленных в дело доказательств, что противоречит положениям статьи 286 АПК РФ.

Так как все обстоятельства дела установлены судами в полном объеме, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих безусловную отмену принятых по делу судебных актов, не установлено, отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы по доводам, указанным в ней.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 21.07.2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2015 по делу N А51-7891/2015 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.М. Луговая

Судьи

Г.В. Котикова И.А. Мильчина