Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 января 2017 г. N Ф03-6688/16 по делу N А04-2780/2016

Требование: о взыскании долга и затрат, о взыскании субсидии, о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным договора на оказание услуг, по договору подряда, по муниципальному контракту

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Хабаровск

26 января 2017 г.

А04-2780/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 января 2017 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: И.М. Луговой

Судей: А.И. Михайловой, И.В. Ширяева

при участии:

от заявителя: ООО "Обрядовые услуги" - представитель не явился;

от УФАС России по Амурской области - Фирстов В.К., представитель по доверенности от 09.01.2017 N 1;

от администрации города Свободный - представитель не явился;

от МБУ "Многофункциональный центр оказания государственных и муниципальных услуг" города Свободного - представитель не явился;

от ООО "Ритуальные услуги" - представитель не явился;

от ГКУ Амурской области Управление социальной защиты населения по городу Свободный Свободненскому району и ЗАТО Углегорск - представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

на решение от 06.07.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2016

по делу N А04-2780/2016 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Белоусова Ю.К., в апелляционном суде судьи: Вертопрахова Е.В., Сапрыкина Е.И., Швец Е.А.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Обрядовые услуги" (ОГРН 1022800762423, ИНН 2807000179, место нахождения: 676450, Амурская область, г. Свободный, ул. Почтамтская, 74)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (ОГРН 1022800528233, ИНН 2801031325, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Амурская, 150)

третьи лица: администрация города Свободный, Муниципальное бюджетное учреждение "Многофункциональный центр оказания государственных и муниципальных услуг" города Свободного, общество с ограниченной ответственностью "Ритуальные услуги", Государственное казённое учреждение Амурской области Управление социальной защиты населения по городу Свободный Свободненскому району и ЗАТО Углегорск

о признании недействительным решения

Общество с ограниченной ответственностью "Обрядовые услуги" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Амурской области, антимонопольная служба) от 09.12.2015 (в полном объеме изготовлено 23.12.2015) по делу N А-15/44 2015.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация города Свободного (далее - администрация), муниципальное бюджетное учреждение "Многофункциональный центр оказания государственных и муниципальных услуг" города Свободного (далее - многофункциональный центр, МФЦ), общество с ограниченной ответственностью "Ритуальные услуги", государственное казенное учреждение Амурской области - Управление социальной защиты населения по г. Свободный, Свободненскому району и ЗАТО Углегорск (далее - ГКУ УСЗН, учреждение).

Решением суда от 06.07.2016, оставленным без изменений постановлением Шестого арбитражного апелляционного суд от 19.10.2016, заявление ООО "Обрядовые услуги" удовлетворено: решение УФАС по Амурской области от 09.12.2015 (в полном объеме изготовлено 23.12.2015) признано недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Также суд обязал антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав общества путем повторного рассмотрения заявления от 22.06.2015 в установленном законом порядке.

Антимонопольный орган в кассационной жалобе и его представитель в судебном заседании суда округа, указывая на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам, просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт.

Ссылаясь на часть 1 статьи 24, пункт 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), считает, что поскольку цена каждого заключенного договора между многофункциональным центром и ООО "Ритуальные услуги" не превышает ста тысяч рублей, то МФЦ был вправе заключать данные договоры без проведения закупочных процедур.

МФЦ в отзыве доводы кассационной жалобы поддержал.

ООО "Обрядовые услуги" в отзыве с доводами общества в жалобе не согласилось, считает принятые судебные акты законными и обоснованными.

Иные лица отзывы не представили, извещенные надлежащим образом о начале судебного процесса с их участием, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда, как и МФЦ и ООО "Обрядовые услуги", в судебное заседание явку своих представителей не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, отзывов на нее, заслушав представителя УФАС по Амурской области, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не установил оснований к отмене принятых по делу судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, рынок ритуальных услуг на территории города Свободного является сформированным, а ООО "Обрядовые услуги" и ООО "Ритуальные услуги" осуществляя деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг, находятся в состоянии конкуренции.

Администрацией г.Свободного в рамках предоставленных полномочий по организации похоронного дела постановлением от 30.03.2012 N 454 принято решение о создании многофункционального центра, на который возложены функции специализированной службы по вопросам похоронного дела. Постановлением от 04.04.2013 N 601 администрацией утверждено "Положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в г. Свободном".

16.12.2014 ООО в администрацию с просьбой заключить с договор на оказание услуг по захоронению "безродных" граждан обратилось ООО "Обрядовые услуги".

Письмом от 26.12.2014 N 1301 администрацией дан ответ о том, что заключение договора преждевременно вследствие отсутствия утвержденных тарифов стоимости услуг по гарантированному перечню.

Постановлением администрации от 14.01.2015 N 26 утверждена стоимость гарантированного перечня услуг для возмещения специализированной службе по вопросам похоронного дела по погребению умерших граждан, не имевших родственников, не работавших и не являющихся пенсионерами, в размере 7 546,50 руб.

15.01.2015 в многофункциональный центр поступило от ООО "Ритуальные услуги" заявление с просьбой заключить с ним договор на оказание услуг по захоронению "безродных" граждан.

В целях исполнения возложенных на него функций по организации похоронного дела в 2015 году между ГКУ УСЗН и многофункциональным центром заключен договор от 21.01.2015 N 52 о "возмещении затрат за оказанные гарантированные услуги по погребению не работающих на момент смерти граждан и не являвшихся пенсионерами".

Вместе с тем, как установлено судами, в многофункциональном центре не было предусмотрено ставок рабочих, фактически и непосредственно осуществляющих ритуальные услуги (захоронение, копку и обустройство могил и т.д.).

В этой связи между МФЦ (заказчик) и ООО "Ритуальные услуги" заключен договор от 21.01.2015 N 1 "на оказание услуг по погребению умерших граждан, не имевших родственников, не работавших и не являвшихся пенсионерами", согласно пункту 1.1. которого исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги по вопросам похоронного дела при погребении умерших при отсутствии у них супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Стоимость услуг составила 7 546,50 руб. на каждого погребенного безродного, невостребованного или неопознанного умершего; общая сумма договора - 90 558 руб. (пункт 2.1).

Аналогичные договоры между многофункциональным центром (заказчик) и ООО "Ритуальные услуги" (исполнитель) заключались в июле и сентябре 2015 года (договор от 15.07.2015 N 2 и договор от 01.09.2015 N 3)

29.01.2015 N 40 в многофункциональный центр направлена заявка от ООО "обрядовые услуги" на возмещение стоимости услуг на погребение не работающих граждан, не являющихся пенсионерами и утратившими родственные связи, в которой предлагалось заключить договор на оказание услуг по захоронению "безродных" граждан; результаты рассмотрения заявления в материалах антимонопольного дела отсутствуют.

Указывая, что администрация и МФЦ нарушили нормы действующего законодательства, поскольку заключили договор с ООО "Ритуальные услуги" заключен в обход закупочных процедур, ООО "Обрядовые услуги" подало в антимонопольный орган жалобу (вх.N 3523 от 22.06.2015).

Приказом от 18.09.2015 N 166 (в редакции приказа от 18.11.2015 N 218) антимонопольным органом возбуждено дело N А15/44 2015 по признакам нарушения многофункциональным центром пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона N135-ФЗ, создана комиссия.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольный орган пришел к выводу об отсутствии в действиях МФЦ и администрации нарушений статьи 15 Закона N 135-ФЗ, производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства прекратил, так как действия названных лиц признал соответствующими законодательству о закупках, не нарушающими конкуренцию, не создающими препятствий для осуществления заявителем своей деятельности на рынке оказания ритуальных услуг.

Не согласившись с вышеуказанным решением антимонопольного органа ООО "Обрядовые услуги" обратилось с заявлением в арбитражный суд, который на основании исследования имеющихся в деле доказательств установил фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, и удовлетворил заявленные требования. Апелляционный суд, повторно рассматривая дело по правилам главы 34 АПК РФ, подтвердил выводы суда первой инстанции, с которыми суд кассационной инстанции также соглашается.

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения отнесены: организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии с частью 2 статьи 25, частью 1 статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления; погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления; органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

В соответствии с "Положением о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в городе Свободном" МФЦ осуществляет не только организацию и осуществление деятельности, связанной с погребением умерших и оказанием гарантированного перечня услуг по погребению, но и организацию и осуществление деятельности по содержанию мест погребения, контроль за состоянием таких мест, рассматривает жалобы, заявления и обращения граждан, связанных с оказанием ритуальных услуг по гарантированному перечню специализированными организациями, рассматривает обращения граждан о предоставлении участка земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений и т.д.

Таким образом, судами правильно установлено, что в рассматриваемом случае, многофункциональный центр является специализированной службой по вопросам похоронного дела, которой делегирована часть контрольно-распорядительных (властных) полномочий органа местного самоуправления, в частности, полномочий по организации похоронного дела в городе Свободном.

Следовательно, выводы судов о том, что многофункциональный центр может являться субъектом ответственности за нарушения по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, обоснованы.

Антимонопольный орган, а после суды, установили, что на территории города Свободный деятельность по оказанию ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению, оплачиваемых за счет средств родственников умерших, так и возмещаемых специализированной службе из средств соответствующего бюджета, является конкурентной: услуги по вопросам похоронного дела могут осуществлять несколько хозяйствующих субъектов, в том числе ООО "Обрядовые услуги", ООО "Ритуальные услуги".

Проанализировав положения статьи 25 Закона N 8-ФЗ суды правильно заметили, что данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, а также не устанавливает, что иные хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.

В этой связи суды пришли к верным выводам о том, что хозяйствующие субъекты, работающие на рынке оказания ритуальных услуг, вправе оказывать весь спектр ритуальных услуг, включая услуги по рытью могил и захоронению тел умерших; наделение хозяйствующих субъектов статусом специализированной службы для осуществления такой деятельности действующее законодательство не требует.

Аналогичная правовая позиция выражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07.

Частью 3 статьи 12 Закона N 8-ФЗ установлено, что стоимость указанных услуг определяется органами местного самоуправления и возмещается в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Частью 3 статьи 9 Закона N 8-ФЗ определен источник финансирования гарантированных услуг в зависимости от категории умершего.

Применительно к рассматриваемому случаю, для организаций, желающих оказывать услуги погребения для умерших, не имевших родственников, не работавших и не являвшихся пенсионерами, относительно которых между многофункциональным центром и ГКУ УСЗН заключен договор, источником финансирования выступает бюджет субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона Амурской области "О социальном пособии на погребение и расходах, возмещаемых специализированным службам по вопросам похоронного дела" возмещение специализированной службе по вопросам похоронного дела стоимости услуг осуществляются за счет средств областного бюджета.

Согласно пункту 13 постановления Правительства Амурской области от 14.03.2008 N 59 "Об утверждении Порядка назначения и выплаты социального пособия на погребение и возмещения стоимости услуг, оказываемых специализированными службами по вопросам похоронного дела" (в редакции постановления Правительства Амурской области от 16.02.2009 N 43) возмещение стоимости услуг, оказанных специализированной службой в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению, производится ГБУ "УСЗН".

Оплата услуг, оказываемых специализированной организацией указанной категории умерших граждан на территории города Свободный осуществляется посредством возмещения за счет средств бюджета Амурской области через ГБУ "УСЗН".

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, урегулированы Законом N 44-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 44-ФЗ определено, что бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что многофункциональный центр по своей организационно-правовой форме является бюджетным учреждением, получающим целевые денежные средства из бюджета Амурской области на покрытие затрат по гарантированному перечню услуг по погребению.

Следовательно, освоение бюджетных средств, в случае возникновения у учреждения потребности в услугах, работах должно осуществляться им в соответствии с закупочными процедурами, определенными Законом N 44-ФЗ.

Из материалов дела усматривается, что внутренний регламент (пункт 2 раздела 6 Положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в г. Свободном, утвержденного постановлением администрации г. Свободного от 04.04.2013 N 601) обязывает многофункциональный центр производить погребение "безродных" умерших на основании муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством о закупках со специализированной организацией - юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, оказывающим ритуальные услуги на территории г. Свободного.

Вместе с тем, судами установлено, подтверждается материалами дела и обратного учреждением и администрацией не доказано, что денежные средства на возмещение затрат по погребению "безродных" умерших, полученные многофункциональным центром из бюджета были распределены по договорам от 21.01.2015 N 1, от 15.07.2015 N 2 от 01.09.2015 N 3 с ООО "Ритуальные услуги" без организации и проведения каких-либо закупочных процедур по правилам Закона N 44-ФЗ. При этом, в данном конкретном случае, ссылки антимонопольного органа на положения пункта 4 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ суды правомерно отклонили, так как установили, что фактической причиной заключения договоров на сумму менее 100 тысяч рублей явился сравнительный анализ деятельности двух хозяйствующих субъектов по качеству оказываемых ими услуг.

При таких обстоятельствах, учитывая, что по условиям спорных договоров оплата производилась по факту захоронения, выводы судов о том, что отбор исполнителя многофункциональным центром в рассматриваемой ситуации произведен произвольно, в нарушение требований Закона N 44-ФЗ, правомерны.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции установлены Законом N 135-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Согласно понятиям, данным в статье 4 Закона, под конкуренцией понимается - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Диспозиция части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ позволила судам прийти к правильному заключению о том, что достаточным основанием для вывода о нарушении этой нормы Закона является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Учитывая изложенное, и поскольку МФЦ не представлено достоверных доказательств установленной законом возможности заключения договоров с одним из хозяйствующих на рынке оказания ритуальных услуг субъектов при наличии намерения другого оказывать эти же услуги на договорной основе, выводы судов о нарушении многофункциональным центром требований пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, то есть, выводы об ограничении конкуренции и создании условий доступа на товарный рынок, при которых несколько хозяйствующих субъектов были поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом, правомерны.

В этой связи суды правильно заключили, что решение антимонопольного органа о прекращении производства по делу не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества, и поэтому подлежит признанию недействительным.

Вместе с этим, суд первой инстанции, исходя из обстоятельств настоящего спора и предмета заявленных требований, правомерно в виде восстановительной меры нарушенного права обязал антимонопольный орган повторно рассмотреть заявление от 22.06.2015 в установленном законом порядке.

Таким образом, доводы, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права, не опровергают обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, и не влияют на законность обжалуемых судебных актов.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражными судами на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены принятых по делу судебных актов.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 06.07.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2016 по делу N А04-2780/2016 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.М. Луговая

Судьи

А.И. Михайлова И.В. Ширяев