Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 1 марта 2017 г. N Ф03-6477/16 по делу N А73-5527/2016

г. Хабаровск

01 марта 2017 г.

А73-5527/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 марта 2017 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего: Лесненко С.Ю.

Судей: Гребенщикова С.И., Яшкиной Е.К.

при участии

от администрации г.Хабаровска - Кузнецова Е.В., представитель по доверенности от 07.11.2016 N 1.1.75-232;

от третьего лица: Татаурова О.А., представитель по доверенности от 28.04.2014 N 27 АА 0640313;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Хабаровскому краю

на решение от 16.05.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2016

по делу N А73-5527/2016 Арбитражного суда Хабаровского края

Дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Манник С.Д., в апелляционном суде судьи: Сапрыкина Е.И., Вертопрахова Е.В., Пескова Т.Д.

По заявлению администрации г.Хабаровска

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Хабаровскому краю

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Управление инвестиционных программ г.Хабаровска"

о признании недействительным предписания

Администрация г.Хабаровска (ОГРН 1032700305978, место нахождения: 680000, Хабаровский край, г.Хабаровск, ул.Карла Маркса, 66; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Хабаровскому краю (ОГРН 1042700170116, место нахождения: 680000, Хабаровский край, г.Хабаровск, ул.Карла Маркса, 74; далее - управление Росреестра) от 22.01.2016 по делу N 1ОМС/2016 "Об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации".

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено общество с ограниченной ответственностью "Управление инвестиционных программ г.Хабаровска" (далее - ООО "УИП", общество).

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 16.05.2016, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2016, требование заявителя удовлетворено.

В кассационной жалобе управление Росреестра выражает несогласие с принятыми по делу судебными актами и просит их отменить, в удовлетворении заявления администрации отказать. В обоснование жалобы заявитель ссылается на ошибочность выводов судов о неисполнимости оспариваемого предписания ввиду неясности, неконкретности и неопределенности содержащихся в нем властно-распорядительных требований контролирующего органа. Указывает на соответствие вынесенного в отношении администрации ненормативного правового акта Форме предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 26.12.2014 N 851. Кроме того, уполномоченный орган настаивает на том, что отсутствие в тексте предписания указания на конкретное мероприятие для устранения допущенного нарушения требований земельного законодательства само по себе не свидетельствует об отсутствии реальной возможности его исполнения, и обусловлено невмешательством в компетенцию публичного органа.

В отзывах на кассационную жалобу администрация и общество возражают против ее удовлетворения, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал приведенные в отзыве доводы и дал соответствующие пояснения; в том числе относительно расторжения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 27:23:0020325:725.

В порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание суда округа откладывалось до 14.02.2017, а в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 20.02.2017, информация о котором размещена на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет.

После перерыва в судебном заседании представитель администрации привел дополнительные доводы об отсутствии у управления Росреестра полномочий на вынесение предписания в отношении органа местного самоуправления; представитель общества поддержал доводы отзыва на кассационную жалобу и просил оставить ее без удовлетворения. Также представители общества и администрации представили на обозрение суда соглашение от 29.08.2016 о расторжении заключенного между ними договора аренды от 25.07.2014 N 305 земельного участка с кадастровым номером 27:23:0020325:725, которое зарегистрировано в установленном законом порядке 07.11.2016, и акт приема-передачи участка от 29.08.2016.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых по делу судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа не усматривает правовых оснований для их отмены в связи со следующим.

Как установлено судами из материалов дела, на основании распоряжения заместителя руководителя управления от 15.12.2015 N 603 проведена внеплановая документарная проверка администрации по вопросам предоставления обществу земельных участков с кадастровыми номерами 27:23:0020325:723, 27:23:0020325:725, результаты которой оформлены актом от 22.01.2016 N 1ОМС/2016.

Уполномоченным органом выявлено, что по итогам аукциона между администрацией и ООО "УИП" заключен договор от 27.12.2012 N 4/2012 о развитии застроенной территории в границах ул.Знаменщикова - ул.Серышева - ул.Джамбула в Кировском районе площадью 10 116,17 кв.м, по условиям которого победитель аукциона вправе приобрести земельный участок в границах застроенной территории по его выбору, в соответствии с поданным заявлением о предоставлении участка для строительства, бесплатно в собственность или в аренду без проведения торгов.

После утверждения документации по планировке территории в границах ул.Знаменщикова - ул.Серышева - ул.Джамбула в Кировском районе (постановление администрации от 07.06.2013 N 1967) обществу для строительства был предоставлен в собственность земельный участок с кадастровым номером 27:23:0020325:723, а также утверждена схема расположения земельного участка из земель категории: земли населенных пунктов площадью 4 543,0 кв.м в общественно-деловой зоне Ц-1 подзоне Ц-1-1 "зона центра деловой, общественной и коммерческой активности" под элемент благоустройства (распоряжение от 25.06.2014 N 250-ра).

Данный участок поставлен на кадастровый учет с номером 27:23:0020325:725 и постановлением администрации от 23.07.2014 N 3120 предоставлен обществу в аренду сроком на три года на период организации элемента благоустройства по ул.Знаменщикова - ул.Серышева - ул.Джамбула в Кировском районе.

Впоследствии между Департаментом муниципальной собственности и обществом заключен договор от 25.07.2014 N 305 аренды земельного участка с кадастровым номером 27:23:0020325:725 сроком до 24.07.2017.

Так как, по мнению уполномоченного органа, при предоставлении обществу в аренду земельного участка с кадастровым номером 27:23:0020325:725, являющегося территорией общего пользования, администрацией было допущено нарушение требований статей 34, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 1, 4 подпункта 2 пункта 2, 3 Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории городского округа "Город Хабаровск", утвержденным постановлением администрации от 03.08.2011 N 2431, Административного регламента предоставления государственной и муниципальной услуги "Предоставление гражданам и юридическим лицам в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" (в редакции от 15.07.2014; далее - Административный регламент), управление Росреестра выдало администрации предписание от 22.01.2016 N 1ОМС/2016 (с учетом дополнения от 22.01.2016) об устранении данного нарушения.

При этом управление Росреестра указало, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им муниципальный правовой акт на основании пункта 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Считая, что данное предписание противоречит действующему законодательству, поскольку фактически предписывает органу местного самоуправления отменить ранее принятый им ненормативно-правовой акт о предоставлении земельного участка в аренду (постановлением администрации от 23.07.2014 N 3120), администрация оспорила его в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).

Пунктом 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1 (далее - Положение), в числе органов, полномочных осуществлять государственный земельный надзор, указаны Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы.

Пунктом 3 названного Положения предусмотрено, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением требований земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (подпункт "д").

В силу пункта 58 Административного регламента в случае выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, должностные лица выдают проверяемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации, по форме, утвержденной Приказом об утверждении предписания.

Предписание представляет собой обязательное для исполнения требование об устранении выявленных нормативных нарушений, выдаваемое физическому или юридическому лицу (его представителю) должностным лицом (лицами), осуществляющим (осуществляющими) мероприятие по контролю.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26.12.2014 N 851 утверждена Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, согласно которой в предписании должно содержаться описание нарушения с указанием площади, местоположения, кадастрового номера земельного участка (при наличии), где допущено нарушение, наименования нормативных правовых актов, ссылки на структурные единицы таких актов, требования которых были нарушены, и установленная за это ответственность.

При рассмотрении настоящего спора, суд апелляционной инстанции установил, что управление Росреестра правомерно инициировало проведение внеплановых проверочных мероприятий в отношении администрации ввиду поступления соответствующего обращения относительно нарушения порядка предоставления в аренду земельного участка, находящегося в публичной собственности, в результате которых вынесен оспариваемый ненормативно-правовой акт.

Вместе с тем апелляционный суд согласился с позицией суда первой инстанции о том, что выданное администрации предписание не соответствует требованиям законодательства, поскольку не имеет надлежащего правового содержания, а, следовательно, является неисполнимым. При этом суды обеих инстанций исходили из того, что данное предписание имеет лишь ссылку на нормы права и не содержит сведений о конкретном виде допущенного органом местного самоуправления нарушения, характеристиках земельного участка (кадастровый номер), а также мероприятиях по его устранению.

Между тем, делая данные выводы, суды не учли имеющееся в материалах настоящего дела дополнение к предписанию по делу N 1ОМС/2016 от 22.01.2016, согласно которому в связи с технической ошибкой текст предписания дополнен следующим абзацем: принимая во внимание правовое положение территории общего пользования, предоставление ООО "УИП" в аренду земельного участка с кадастровым номером 27:23:0020325:725 дает арендатору преимущественное право на использование данного участка, что влечет нарушение прав неопределенного круга лиц, установленных требованиями статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, при описании существа нарушения орган земельного контроля указал на нарушение процедуры предоставления в аренду земельного участка для целей, не связанных со строительством, предусмотренной статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации и муниципальным нормативным правовым актом.

Принимая во внимание, что предписание в полной мере соответствует форме, утвержденной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26.12.2014 N 851, и содержит описание вменяемого органу местного самоуправления нарушения при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, суд округа считает, что оно соответствует критериям достоверности и определенности.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта, который исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Таким образом, предписание выдается уполномоченным органом в целях устранения (прекращения) выявленных им нарушений земельного законодательства. При этом решение вопроса о выдаче предписания предполагает не только формальную констатацию факта несоблюдения тех или иных норм, но и определение конкретного способа восстановления нарушенного права, возможности его реализации исходя из фактических обстоятельств дела.

В ходе проведения проверки соблюдения земельного законодательства управлением Росреестра был выявлен факт предоставления земельного участка в аренду с нарушением действующего законодательства, при этом в описательной части оспариваемого предписания указано на наличие возможности органа местного самоуправления в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им муниципальный правовой акт. Вместе с тем администрации было предписано устранить выявленное нарушение в срок до 22.07.2016 без указания конкретной формулировки способа исполнения возложенной на него в предписании обязанности.

Поскольку между публичным образованием и юридическим лицом, заключившими договор аренды земельного участка, возникли обязательственные отношения по поводу владения и пользования земельными участками, регулируемые Гражданским кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации, в рамках исполнения предписания уполномоченного органа администрация вправе была использовать гражданско-правовой способ прекращения данных отношений, что согласуется с пунктом 30 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2017).

Следовательно, отмена ненормативно-правового акта в порядке самоконтроля в любом случае не устраняла вменяемого администрации нарушения.

Кроме того, исходя из содержания оспариваемого предписания (с учетом дополнений к нему) управление Росреестра связывало допущенные администрацией нарушения с несоблюдением процедуры предоставления земельного участка для целей его благоустройства (статья 34 Земельного кодекса), что, по сути, отвечает признакам недействительности (оспоримости) договора аренды, однако констатация данного факта относится к исключительной компетенции судебных инстанций при рассмотрении соответствующего иска, поданного заинтересованным лицом.

Таким образом, предложенный управлением Росреестра в оспариваемом предписании способ его исполнения (путем отмены ненормативного акта в порядке самоконтроля) не привел бы к положительному результату и не устранил бы указанное нарушение, а иной возможности самостоятельно (т.е. в одностороннем порядке) прекратить арендные отношения без обращения в суд с соответствующим иском (о расторжении договора или признании сделки недействительной) у администрации в данной ситуации не имелось.

Принимая во внимание, что содержащиеся в оспариваемом предписании формулировки не позволяли ясно и конкретно определить способ его исполнения ввиду возможности двоякого толкования, суд кассационной инстанции считает выводы судов о неисполнимости властного предписания управления Росреестра соответствующими фактическим обстоятельствам настоящего дела и имеющимся в деле доказательствам. При этом судебная коллегия учитывает, что фактическое прекращение арендных правоотношений и возвращение обществом земельного участка с кадастровым номером 27:23:0020325:725 муниципалитету еще на стадии апелляционного производства также исключает возможность исполнения спорного предписания, что согласуется с позицией, изложенной в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.04.2014 N ВАС-3538/14.

При таких обстоятельствах, суды правомерно удовлетворили заявленные требования со ссылкой на несоответствие оспариваемого предписания принципам конкретности и исполнимости.

По существу доводы заявителя кассационной жалобы фактически не опровергают выводы арбитражных судов, основанные на исследованных доказательствах и установленных по делу обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые могли бы являться основанием для отмены принятых по настоящему делу судебных актов в порядке кассационного производства, в силу чего судом кассационной инстанции отклоняются в соответствии с правилами статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Также суд округа отмечает, что управление Росреестра не ссылается на факты, которые не были предметом рассмотрения судов нижестоящих инстанций, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законных и обоснованных судебных актов при рассмотрении заявленных требований по существу, в связи с чем указанные доводы кассационной жалобы судом кассационной инстанции признаются несостоятельными.

Учитывая, что обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правовых оснований для их отмены и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 16.05.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2016 по делу N А73-5527/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

С.Ю. Лесненко

Судьи

С.И. Гребенщиков Е.К. Яшкина