Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 6 июня 2017 г. N Ф03-1233/17 по делу N А51-9349/2016

г. Хабаровск

06 июня 2017 г.

А51-9349/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2017 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Е.К. Яшкиной

Судей: С.И. Гребенщикова, С.Н. Новиковой

при участии:

от ИП Хорошинкиной Л.А. - Хайрутдинов С.В. представитель по доверенности от 18.03.2016,

от Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края - Ветрова Е.Д. представитель по доверенности от 27.12.2016

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании при содействии Арбитражного суда Приморского края, кассационные жалобы Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края, главы крестьянского (фермерского) хозяйства Хорошинкиной Ларисы Анатольевны

на решение от 13.10.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2017

по делу N А51-9349/2016

Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в первой инстанции судья Н.А. Тихомирова, в суде апелляционной инстанции судьи А.В. Гончарова, С.В. Гуцалюк, И.С. Чижиков

по заявлению главы крестьянского (фермерского) хозяйства Хорошинкиной Ларисы Анатольевны

к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края третье лицо: Департамент градостроительства Приморского края

о признании незаконным бездействия

Глава крестьянского (фермерского) хозяйства Хорошинкина Лариса Анатольевна (далее - заявитель, Глава КФХ Хорошинкина Л.А.) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным бездействия Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (далее - Департамент), выразившегося в нарушении сроков ответа на заявление от 18.03.2016, о признании незаконным решения от 29.04.2016 N 20/12906, об обязании Департамента принять решение по предоставлению земельного участка с кадастровым номером 25:10:011500:303, расположенного по адресу: Приморский край, Надеждинский район, п. Новый, ул. Мира, д. 23 (с учетом принятых в порядке статьи 49 АПК РФ уточнений).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент градостроительства Приморского края.

Решением суда от 13.10.2016, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2017, в удовлетворении заявленных требований отказано.

На состоявшиеся судебные акты Департаментом и Главой КФХ Хорошинкиной Л.А. поданы кассационные жалобы.

При этом Департамент, не оспаривая судебные акты по существу спора, в кассационной жалобе просит изменить апелляционное постановление, исключив из мотивировочной части вывод о том, что испрашиваемый земельный участок с кадастровым номером 25:10:011500:303 относится к территории опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР) "Надеждинская". По мнению заявителя, несмотря на то, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.06.2015 N 629 "О создании территории опережающего социально-экономического развития "Надеждинская" (далее - постановление Правительства РФ N 629) расположен в одном из кадастровых кварталов, в границах которого создана ТОСЭР "Надеждинская", он не входит в перечень расположенных на территории ТОСЭР "Надеждинская" земельных участков, поскольку не был определен в качестве такового соглашением уполномоченных органов о создании ТОСЭР "Надеждинская" и дополнительным соглашением к нему.

В свою очередь, Глава КФХ Хорошинкина Л.А. в кассационной жалобе настаивает на отмене в полном объеме решения и апелляционного постановления, считая их несоответствующими фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам, принятыми с неправильным применением норм материального права. В частности, заявитель счел ошибочными выводы судов о том, что само по себе удовлетворение требования о признании незаконным бездействия Департамента, не повлечет каких-либо изменений в материально-правовой сфере заявителя; о том, что расположение спорного земельного участка в четырех территориальных зонах (производственная зона (П), зона общественно-деловой застройки (ОД), зона транспортной инфраструктуры (Т), зона сельскохозяйственного производства (СХу)) исключает возможность его предоставления для целей ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Указала, что градостроительные регламенты, устанавливаемые с учетом видов территориальных зон, не действуют на территориях опережающего социально-экономического развития, к которым относится спорный земельный участок. Опроверг выводы апелляционного суда о том, что на территориях опережающего развития вправе осуществлять деятельность только лица, имеющие статус резидента ТОСЭР. Полагает, что заявитель обладает правом на получение земельного участка бесплатно в соответствии с нормами Закона Приморского края от 29.12.2003 N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" (далее - Закон Приморского края N 90-КЗ) и отсутствие установленного порядка предоставления таких земельных участков не влияет на реализацию им права на бесплатное получение земли. При этом, поскольку до настоящего времени спорный земельный участок не передан управляющей компании ТОСЭР, то уполномоченным органом по распоряжению им является Департамент.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Приморского края, представители Департамента, Главы КФХ Хорошинкиной Л.В. поддержали доводы кассационных жалоб в полном объеме, дав пояснения по ним, приведя дополнительно свои возражения по кассационным жалобам друг друга.

Департамент градостроительства Приморского края, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку своего представителя в суд округа не обеспечил, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения кассационных жалоб в его отсутствие.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании кассационного суда объявлялся перерыв до 03.05.2017, а затем на основании статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство в суде округа откладывалось до 30.05.2017.

В связи с тем, что определением от 24.05.2017 на основании пункта 2 части 3 статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи О.В. Цирулик на судью С.Н. Новикову, после отложения судебного заседания судебное разбирательство 30.05.2017 произведено с самого начала (часть 5 статьи 18 АПК РФ).

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа приходит к следующему.

Как установлено судами из материалов дела, 01.03.2016 в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей внесена запись о создании крестьянского (фермерского) хозяйства, главой которой зарегистрирована Хорошинкина Л.А.

18.03.2016 Хорошинкина Л.А. обратилась в Департамент с заявлением о бесплатном однократном предоставлении в собственность, без проведения торгов, земельного участка с кадастровым номером 25:10:011500:303, расположенного по адресу: Приморский край, Надеждинский район, п. Новый, ул. Мира, д. 23, ориентировочной площадью 50 000 кв. м, для ведения крестьянско-фермерского хозяйства.

Учитывая, что в установленный для рассмотрения заявления срок, в том числе после направления 07.04.2016 претензии, ответа на заявление Глава КФХ Хорошинкина Л.А. от Департамента не получила, заявитель обратился с настоящим требованием в арбитражный суд, посчитав бездействие Департамента незаконным и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и экономической деятельности.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемые решения, действия (бездействия) должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовые, экономические и социальные основы создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств регулируются Федеральным законом от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", в соответствии с пунктами 1, 3 статьи 11 которого для осуществления фермерским хозяйством его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Земельные участки, предоставляемые и приобретаемые для осуществления фермерским хозяйством его деятельности, формируются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 12 указанного закона предусмотрено, что порядок предоставления земельных участков для осуществления фермерским хозяйством его деятельности устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

По правилам подпункта 8 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ земельные участки крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", предоставляются в собственность за плату без проведения торгов.

При этом в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 10 Закона Приморского края N 90-КЗ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, помимо случаев, установленных федеральным законодательством, однократно бесплатно предоставляются в собственность граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Приморского края для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, в муниципальном образовании, на территории которого планируется осуществление крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

В пункте 1 статьи 39.18 ЗК РФ определен порядок действий уполномоченного органа при поступлении заявления гражданина о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Порядок рассмотрения соответствующих обращений заинтересованных лиц по вопросам предоставления земельных участков определен в частности административным регламентом по предоставлению государственной услуги "Приобретение земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Приморского края, для осуществления фермерским хозяйством его деятельности", утвержденным приказом Департамента Приморского края от 15.01.2014 N 7 (далее - регламент).

Поскольку регламентом не установлен срок для принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка, суды, руководствуясь пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и статьей 39.18 ЗК РФ, выявив отсутствие решения Департамента по заявлению главы КФХ Хорошинкиной Л.А. за пределами 30 дневного срока, установили факт бездействия Департамента, выразившегося в нарушении сроков рассмотрения заявления данного лица от 18.03.2016.

В то же время, посчитав, что испрашиваемый земельный участок не мог быть предоставлен Главе КФХ Хорошинкиной Л.А. для испрашиваемых целей, суды пришли к выводу о том, что несвоевременное принятие решения по заявлению не могло нарушить права и законные интересы заявителя. В результате суды сочли отказ Департамента правомерным и не усмотрели оснований для удовлетворения заявления Хорошинкиной Л.А.

Суд первой инстанции, признавая законными указанные Департаментом причины отказа в предоставлении испрашиваемого земельного участка, пришел к выводу о том, что спорный участок не может использоваться для заявленных главой КФХ Хорошинкиной Л.А. целей, так как вид его разрешенного использования (ведение крестьянско-фермерского хозяйства) непосредственно не связан с функционированием территориальных зон, в которых данный участок фактически расположен.

Апелляционный суд, рассматривая настоящее дело, напротив признал, что факт расположения испрашиваемого земельного участка в различных территориальных зонах СХу, ОД, П и Т, не имеет правового значения для разрешения настоящего спора, однако указал на наличие иных обстоятельств, препятствующих предоставлению заявителю спорного участка.

Так, апелляционный суд исходил из того, что глава КФХ Хорошинкина Л.А. обосновывает свое право на получение спорного земельного участка в собственность однократно бесплатно тем, что она постоянно проживает на территории Приморского края в Надеждинском муниципальным районе и нуждается в земельном участке в границах данной территории для осуществления крестьянско-фермерским хозяйством своей деятельности.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование.

Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно указаны в статье 39.5 ЗК РФ, пунктом 7 которой определено, что такое предоставление земельного участка может осуществляться также в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Приморском крае такие случаи предусмотрены подпунктом 1 пункта 1 статьи 10 Закона Приморского края N 90-КЗ (гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на территории Приморского края, при организации крестьянского (фермерского) хозяйства).

При этом пунктом 2 статьи 39.19 ЗК РФ установлено, что если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпункте 7 статьи 39.5 названного Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Истолковав приведенную норму права, апелляционный суд счел, что наличие такого учета лиц, нуждающихся в бесплатном предоставлении земельных участков, является обязательным.

Однако, как указал апелляционный суд, положения Закона Приморского края N 90-КЗ и иные нормативные правовые акты, действующие в Приморском крае, в том числе регламент, не определяют конкретные условия и порядок реализации однократного бесплатного получения в собственность граждан земельных участков для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, в том числе не предусматривают критерии учета лиц, нуждающихся в предоставлении таких участков.

Ввиду отсутствия механизма реализации прав на получение земельных участков в порядке пункта 7 статьи 39.5 ЗК РФ и с учетом недоказанности того факта, что заявитель состоит на специальном учете в качестве лица, имеющего право на льготное предоставление участка для ведения крестьянско-фермерского хозяйства, апелляционный суд признал законным оспариваемый отказ Департамента в предоставлении главе КФХ Хорошинкиной Л.А. испрашиваемого им участка.

В данном случае апелляционный суд пришел к выводу о том, что предоставление спорного земельного участка Хорошинкиной Л.А. бесплатно и без проведения процедуры торгов, гарантирующей равный доступ граждан к получению земельного участка, приведет к нарушению земельного законодательства, поэтому основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Однако, делая указанные выводы, суд апелляционной инстанции неправильно применил нормы земельного законодательства, регулирующие спорные правоотношения.

Пунктом 19 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что в случае, если субъектом Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 39.19. ЗК РФ не установлен порядок предоставления в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам, указанным в подпунктах 6 и 3 статьи 39.5 ЗК РФ, предоставление земельных участков указанным гражданам осуществляется в порядке, установленном статьями 39.14- 39.17 ЗК РФ.

Таким образом, в силу приведенной нормы права отсутствие в Законе Приморского края N 90-КЗ специального порядка учета нуждающихся граждан в бесплатном предоставлении земельных участков, само по себе не является препятствием для реализации заинтересованными лицами предоставленного им данным Законом права на получение участков, необходимых для организации крестьянско-фермерского хозяйства, и рассмотрение соответствующего обращения таких лиц должно осуществляться уполномоченными органами в общем порядке.

Вместе с тем, неправильное применение апелляционным судом норм земельного законодательства в данном случае не привело к принятию неправильного по существу судебного акта исходя из следующего.

Как установлено апелляционным судом в ходе рассмотрения спора, испрашиваемый земельный участок расположен в одном из кварталов, в границах которого в соответствии с постановлением Правительства РФ N 629 создана территория опережающего социально-экономического развития "Надеждинская".

Согласно пункту 3 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2014 N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 473-ФЗ), территория опережающего социально-экономического развития - это часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.

ТОСЭР создается по решению Правительства Российской Федерации на основании предложения уполномоченного федерального органа. Указанное решение принимается в виде постановления и в том числе устанавливает описание местоположения границ ТОСЭР (часть 1, пункт 4 части 2 статьи 3 Федерального закона N 473-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства N 629 местоположение границ ТОСЭР "Надеждинская" определяется по границам кадастровых кварталов по перечню согласно Приложению N 1. Данным приложением определен перечень кадастровых кварталов, в границах которых создается территория социально-экономического развития, в том числе кадастровый квартал 25:10:011500, к которому относится испрашиваемый главой КФХ Хорошинкиной Л.А. земельный участок.

Учитывая вышеназванные нормы права, вывод апелляционного суда о нахождении земельного участка N 25:10:011500:303 в границах ТОСЭР "Надеждинская" является правильным.

Доводы Департамента, приведенные в кассационной жалобе об обратном, суд округа признает основанными на неправильном толковании и понимании вышеприведенных норм Федерального закона N 473-ФЗ, а потому подлежащими отклонению.

В силу статьи 15 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" особенности принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных нужд в целях размещения объектов инфраструктуры территорий опережающего социально-экономического развития, установления сервитутов в указанных целях, а также предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в границах территорий опережающего социально-экономического развития, устанавливаются Федеральным законом "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации".

На основании части 6 статьи 36.6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Частью 7 статьи 36.6 ГрК РФ установлено, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.

По смыслу вышеназванных норм права, с момента создания ТОСЭР при предоставлении земельных участков, находящихся в ее границах, наряду с нормами земельного законодательства применяются правила Федерального закона N 473-ФЗ.

В этой связи, учитывая нахождение испрашиваемого земельного участка в границах ТОСЭР, заявление главы КФХ Хорошинкиной Л.А. о бесплатном однократном предоставлении в собственность без проведения торгов земельного участка для ведения крестьянско-фермерского хозяйства не подлежало удовлетворению, поскольку предоставление таких земельных участков исключительно по общим нормам земельного законодательства без учета особенностей, установленных нормами Федерального закона N 473-ФЗ, недопустимо. В связи с чем выводы судов о правомерности оспариваемого отказа Департамента и, как следствие, об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований Хорошинкиной Л.А. являются верными.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для данного дела, установлены апелляционным судом верно, а частичные ошибочные выводы по применению норм земельного законодательства не привели к принятию неправильного по существу судебного акта, апелляционное постановление, а также решение суда, неправильные выводы которого также не повлияли на итог спора, подлежат оставлению в силе, а кассационные жалобы, которые основаны на неверном толковании подлежащих применению в данном случае норм права, подлежат оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 13.10.2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2017 по делу N А51-9349/2016 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.К. Яшкина

Судьи

С.И. Гребенщиков С.Н. Новикова