Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 5 мая 2017 г. N Ф03-1121/17 по делу N А04-505/2015

г. Хабаровск

05 мая 2017 г.

А04-505/2015

N Ф03-1121/2017 Резолютивная часть постановления объявлена 04 мая 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 мая 2017 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи: Меркуловой Н.В.

судей: Никитиной Т.Н., Филимоновой Е.П.

при участии:

от Администрации города Благовещенска - представитель не явился;

от Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - представитель не явился;

от Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области - представитель не явился;

от Управления Федерального казначейства по Амурской области- представитель не явился;

от третьих лиц: Правительства Амурской области - представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Амурской области

на решение от 24.11.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2017

по делу N А04-505/2015 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Г.В. Лисовская;

в суде апелляционной инстанции судьи: Е.В. Вертопрахова, Е.И. Сапрыкина, Е.Г. Харьковская

по иску Администрации города Благовещенска (ОГРН 1022800520588, ИНН 2801032015 место нахождения: 675000, Амурская обл., г. Благовещенск, ул. Ленина, 133)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360, место нахождения: 109097, г. Москва, ул. Ильинка, 9, стр. 1), Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области

третье лицо: Правительство Амурской области

о взыскании 3 296 487 руб.

администрация города Благовещенска (далее - истец, администрация) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - ответчик, Минфин России), Управлению Федерального казначейства по Амурской области о взыскании за счет казны Российской Федерации в пользу администрации города Благовещенска убытков в размере 3 296 487 рублей.

Требование основано на статьях 72, 132 Конституции Российской Федерации, статьях 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статье 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьях 130 и 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), статье 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов) и мотивировано выполнением администрацией обязанности по выплате компенсации стоимости жилого помещения Тюрюханову Е.Н., 1979 года рождения, Тюрюхановой А.С., 1987 года рождения, страдающим хроническим заболеванием, включенным в Перечень заболеваний, дающих лицам, страдающими ими, право на дополнительную жилую площадь, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378. И поскольку федеральный орган государственной власти встречную обязанность не исполнил, расходы администрации на исполнение названных полномочий за счет средств казны Российской Федерации не компенсировал, администрация считает, что ей причинены убытки, подлежащие возмещению данным ответчиком.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство финансов Амурской области.

Решением Арбитражного суда Амурской области от 24.02.2015, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2015, исковые требования удовлетворены. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу администрации города Благовещенска взысканы убытки в размере 3 296 487 руб.

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11.12.2015 судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении, исключив из числа привлеченных третьих лиц, Министерство финансов Амурской области, суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве соответчика Амурскую область в лице Министерства финансов Амурской области (далее - Минфин Амурской области), в качеств третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительство Амурской области.

Решением Арбитражного суда Амурской области от 24.11.2016 с Амурской области за счет средств казны Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области в пользу администрации города Благовещенска взысканы убытки городского бюджета муниципального образования города Благовещенска в размере 3 296 487 руб. В удовлетворении исковых требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказано. Произведен поворот отмененного и исполненного судебного акта - решения Арбитражного суда Амурской области от 24.02.2015 по настоящему делу: с муниципального образования города Благовещенска за счет средств казны муниципального образования в лице администрации города Благовещенска в пользу Российской Федерации в лице Минфина России взысканы перечисленные платежным поручением от 21.10.2015 N 418686 денежные средства в размере 3 296 487 руб.

Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2017 решение суда первой инстанции от 24.11.2016 оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Минфин Амурской области в кассационной жалобе просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе администрации в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы считает ошибочным вывод судов о том, что обеспечение инвалидов жилыми помещениями относится к полномочиям и расходным обязательствам субъекта Российской Федерации.

Ссылаясь на разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в определении от 12.04.20111 N 551-О-О, Минфин Амурской области указывает на то, что инвалиды, которые были приняты на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, до специального регулирования порядка обеспечения их жилыми помещениями в Жилищном кодексе Российской Федерации приобретают и реализуют право на получение жилых помещений по договору социального найма на общих основаниях, предусмотренных частью 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, как категория малоимущих граждан, обеспечение жильем которой отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

Кроме того, заявитель жалобы обращает внимание на то, что в 2015-2016 годах из областного бюджета финансовому управлению города Благовещенска предоставлены дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Ссылаясь на неправильную расстановку приоритетов при исполнении расходных обязательств, указывает недобросовестное поведение администрации.

В отзыве на кассационную жалобу истец просит принятые судебные акты оставить без изменения.

Правительство Амурской области в отзыве поддержало кассационную жалобу Минфина Амурской области и просило отменить судебные акты, отказав администрации в удовлетворении заявленных требований.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Дальневосточного округа приходит к следующим выводам.

Из материалов дела видно, что решением Благовещенского городского суда Амурской области от 20.07.2014 на администрацию г. Благовещенска возложена обязанность предоставить Тюрюханову Е.Н., Тюрюхановой А.С. вне очереди по договору социального найма жилое помещение в г. Благовещенске, отвечающее санитарным и техническим требованиям, общей площадью не менее 36 кв.м, и дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты площадью не более 15 кв.м.

Определением Благовещенского городского суда от 10.11.2014 изменен способ исполнения решения суда от 20.07.2014. С администрации г. Благовещенска в пользу Тюрюханова Е.Н., Тюрюхановой А.С. взыскана денежная сумма в размере 3 296 487 руб.

Как установлено судами, Тюрюханов Е.Н., 1979 года рождения, Тюрюханова А.С., 1987 года рождения являются инвалидами, в связи с чем имеют право на внеочередное предоставление жилья.

Отсутствие денежных средств для исполнения судебного акта по компенсации Тюрюханову Е.Н., Тюрюхановой А.С. стоимости жилого помещения явилось основанием для обращения администрации с вышеуказанным иском.

Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования, и руководствуясь статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьями 14 и 50, пунктом 5 части 1 статьи 55, статьями 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 84, 85, 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исходил из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов и их семей, являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом, соглашаясь с которыми, суд округа исходит из следующего.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Для наступления ответственности, установленной названной нормой, необходимо наличие совокупности следующих условий: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей, (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также наличие собственно убытков.

Отсутствие хотя бы одного из условий ответственности не влечет удовлетворение иска.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

О наличии совокупности условий для возложения на Амурскую область обязанности по компенсации убытков, понесенных администрацией, свидетельствуют следующие обстоятельства.

Частью 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О, осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей. Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ) инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Статьями 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), а также положениями статей 14,19 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Федерального закона N 131-ФЗ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, статьями 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 14, 19, 49, 52, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона N 181-ФЗ, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, учитывая положения части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о том, что публично-правовым образованием, к расходным обязательствам которого относится финансирование расходов на обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, является субъект Российской Федерации, в данном случае - Амурская область.

Установив факт ненадлежащего исполнения субъектом Российской Федерации обязанностей по финансированию расходов муниципального образования на предоставление жилья, размер понесенных расходов и причинную связь между этими обстоятельствами, учитывая отсутствие доказательств выделения финансовых средств в спорные периоды органу местного самоуправления на обеспечение жилыми помещениями граждан, страдающих хроническими заболеваниями, входящими в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378, вставших на учет после 01.01.2005, суды сделали верный вывод об обоснованности заявленных исковых требований и правомерно взыскали с Амурской области в лице министерства финансов Амурской области убытки в целях компенсации муниципальному образования необоснованных бюджетных расходов.

Размер убытков и несение расходов подтверждены вступившим в законную силу судебным актом суда общей юрисдикции и платежным документом.

Выводы судов соответствуют правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в определениях от 14.12.2015 N 309-ЭС15-11321, от 21.12.2015 N 309-ЭС15-11320, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12721, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 14.02.2017 N 309-ЭС16-21200 и в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016), утвержденном Президиумом 13.04.2016 (вопрос 12).

Довод о предоставлении истцу дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, был предметом оценки судов первой и апелляционной инстанций и обоснованно отклонен. Предоставление дотаций из областного бюджета, на что ссылаются Минфин Амурской области и Правительство Амурской области, с учетом положений главы 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации и установленных судами обстоятельств настоящего дела, не свидетельствует о выделении из бюджета субъекта Российской Федерации денежных средств для целей обеспечения жилыми помещениями инвалидов.

Нарушений норм процессуального права, являющихся, в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 24.11.2016, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2017 по делу N А04-505/2015 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Н.В. Меркулова

Судьи

Т.Н. Никитина Е.П. Филимонова