Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25 августа 2017 г. N Ф03-3271/17 по делу N А04-1091/2017

г. Хабаровск

25 августа 2017 г.

А04-1091/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 августа 2017 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Ширяева И.В.

Судей: Мильчиной И.А., Никитиной Т.Н.

при участии: от администрации города Благовещенска: представитель не явился;

от Министерства финансов Амурской области: представитель не явился;

от Министерства финансов Российской Федерации, управления Федерального казначейства по Амурской области, Министерства социальной защиты населения Амурской области, Правительства Амурской области: представители не явились;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Амурской области

на решение от 06.03.2017, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2017

по делу N А04-1091/2017 Арбитражного суда Амурской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Стовбун А.А., в суде апелляционной инстанции судьи Пичинина И.Е., Жолондзь Ж.В., Ротарь С.Б.

по иску администрации города Благовещенска

к Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области

третьи лица: Министерство финансов Российской Федерации, управление Федерального казначейства по Амурской области, Министерство социальной защиты населения Амурской области, Правительство Амурской области

о взыскании 1 486 985 руб.

Администрация города Благовещенска (ОГРН 1022800520588, ИНН 2801032015, место нахождения: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 133, 309, далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском к Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области (ОГРН 1072801008928, ИНН 2801123618, место нахождения: 675023, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 135, далее - Минфин Амурской области) о взыскании 1 486 985 руб. убытков, связанных с реализацией норм Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов).

Определением суда от 14.02.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Российской Федерации, управление Федерального казначейства по Амурской области, Министерство социальной защиты населения Амурской области, Правительство Амурской области.

Решением суда от 06.03.2017, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2017, иск удовлетворен, с Амурской области за счет средств казны Амурской области в лице Минфина Амурской области в пользу администрации взыскано 1 486 985 руб. убытков.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Минфин Амурской области в кассационной жалобе просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе администрации в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы считает ошибочным вывод судов о том, что обеспечение инвалидов жилыми помещениями относится к полномочиям и расходным обязательствам субъекта Российской Федерации. Ссылаясь на разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в определении от 12.04.2011 N 551-О-О, Минфин Амурской области указывает на то, что инвалиды, которые были приняты на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, до специального регулирования порядка обеспечения их жилыми помещениями в Жилищном кодексе Российской Федерации (далее - ЖК РФ) приобретают и реализуют право на получение жилых помещений по договору социального найма на общих основаниях, предусмотренных частью 2 статьи 49 ЖК РФ, как категория малоимущих граждан, обеспечение жильем которой отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. Заявитель жалобы обращает внимание на то, что в 2015-2016 годах из областного бюджета финансовому управлению города Благовещенска предоставлены дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Ссылаясь на неправильную расстановку приоритетов при исполнении расходных обязательств, указывает на недобросовестное поведение администрации. Кроме того, по мнению Минфина Амурской области, размер убытков должен быть определен не из рыночной стоимости жилого помещения, а в соответствии с показателями средней рыночной стоимости 1 квадратного метра по субъектам Российской Федерации, устанавливаемыми Минстроем России.

Администрация в отзыве на кассационную жалобу изложенные в ней доводы отклоняет в полном объеме и просит принятые судебные акты оставить без изменения как законные и обоснованные.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения определения о принятии кассационной жалобы к производству на официальном сайте www.arbitr.ru в сети Интернет, их представители в судебное заседание не прибыли.

Проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Дальневосточного округа не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемых по делу судебных актов.

Из материалов дела судами установлено, что решением Благовещенского городского суда Амурской области от 13.02.2014 по делу N 2-1014/14 на администрацию возложена обязанность предоставить Гребенюковой О.И. вне очереди по договору социального найма жилое помещение в черте города Благовещенске, отвечающее санитарным и техническим нормам и правилам общей площадью не менее 18 кв. м.

Во исполнение указанного решения постановлением администрации от 12.05.2014 N 2009 принято решение о предоставлении Гребенюковой О.И. на условиях социального найма жилого помещения, расположенного в г. Благовещенске, п. Моховая Падь, ДОС 15 кв. 35., в связи с чем между муниципальным образованием "Город Благовещенск" и Гребенюковой О.И. заключен договор социального найма жилого помещения от 14.04.2014 N 147, находящегося в муниципальной собственности.

Согласно отчету ООО "АмурОценка" от 13.08.2015 N 269-15-8, рыночная стоимость предоставленного Гребенюковой О.И. помещения составила 1 484 000 руб. Определение рыночной стоимости имущества осуществлено в рамках муниципального контракта от 31.07.2015 N 2015.287599, стоимость услуг оценщика составила 2 985 руб.

Материалами дела также подтверждается, что Гребенюкова О.И. является инвалидом второй группы, страдает хроническим психическим заболеванием, входящим в Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378, поставлена на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении 31.10.2012.

Администрации, полагая, что предоставление жилого помещения Гребенюковой О.И. привело к возникновению убытков, складывающихся из рыночной стоимости жилого помещения, услуг по оценке и подлежащих возмещению за счет казны Амурской области, обратилась с иском в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования, и руководствуясь статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), подпунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), статьей 17 Закона о социальной защите инвалидов, статьями 14 и 50, пунктом 5 части 1 статьи 55, статьями 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьями 84, 85, 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), исходил из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом, соглашаясь с которыми, суд округа исходит из следующего.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Для наступления ответственности, установленной названной нормой, необходимо наличие совокупности следующих условий: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей, (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также наличие собственно убытков. Отсутствие хотя бы одного из указанных условий является основанием для отказа в удовлетворении иска о возмещении убытков.

Согласно статье 1069 ГК РФ убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

О наличии совокупности условий для возложения на Амурскую область обязанности по компенсации убытков, понесенных администрацией, как верно указали судебные инстанции, свидетельствуют следующие обстоятельства.

Частью 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) предусмотрено, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О, осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции РФ), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей. Конституция РФ, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Закона о социальной защите инвалидов, предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 17 Закона о социальной защите инвалидов инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Статьями 14, 50 Закона N 131-ФЗ, а также положениями статей 14, 19 ЖК РФ предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, за счет субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, руководствуясь Конституцией РФ, статьями 15, 16, 1069, 1071 ГК РФ, статьями 14, 19, 49, 52, 57 ЖК РФ, положениями Закона о социальной защите инвалидов, Закона N 131-ФЗ, учитывая положения части 3 статьи 69 АПК РФ, суды пришли к выводу о том, что публично-правовым образованием, к расходным обязательствам которого относится финансирование расходов на обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, является субъект Российской Федерации, в данном случае - Амурская область.

Установив факт ненадлежащего исполнения субъектом Российской Федерации обязанностей по финансированию расходов муниципального образования на предоставление жилья, размер понесенных расходов и причинную связь между этими обстоятельствами, учитывая отсутствие доказательств выделения финансовых средств в спорные периоды органу местного самоуправления на обеспечение жилыми помещениями граждан, страдающих хроническими заболеваниями, входящими в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378, вставших на учет после 01.01.2005, суды сделали верный вывод об обоснованности заявленных исковых требований и правомерно взыскали с Амурской области за счет средств казны Амурской области в лице Минфина Амурской области убытки в целях компенсации муниципальному образования необоснованных бюджетных расходов, связанных с предоставлением Гребенюковой О.И. вне очереди по договору социального найма жилого помещения, в том числе расходов на определение рыночной стоимости названного жилого помещения.

Размер убытков и несение расходов подтверждены материалами дела, в том числе договором социального найма жилого помещения от 14.05.2014 N 147, отчетом об определении рыночной стоимости имущества от 13.08.2015 N 269-15-8, муниципальным контрактом на оказание оценочных услуг от 31.07.2015 N 2015.287599, актом приема-сдачи оказанных услуг от 21.08.2015, платежным поручением от 06.10.2015 N 00000394.

Выводы судов соответствуют правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в определениях от 14.12.2015 N 309-ЭС15-11321, от 21.12.2015 N 309-ЭС15-11320, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12721, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 14.02.2017 N 309-ЭС16-21200 и в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016), утвержденном Президиумом 13.04.2016 (вопрос 12).

Довод о предоставлении администрации дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, был предметом оценки судов первой и апелляционной инстанций и обоснованно отклонен. Предоставление дотаций из областного бюджета, на что ссылается Минфин Амурской области, с учетом положений главы 16 БК РФ и установленных судами обстоятельств настоящего дела, не свидетельствует о выделении из бюджета субъекта Российской Федерации денежных средств для целей обеспечения жилыми помещениями инвалидов.

Суждение Минфина Амурской области о необходимости при определении убытков использовать показатели средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилого помещения, утверждаемые Минстроем России, было предметом оценки апелляционного суда, признано ошибочным.

Как верно указал суд апелляционной инстанции, вышеуказанные показатели подлежат применению при расчете размера социальных выплат, предоставляемых гражданам-участникам подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015-2020 годы, вместе с тем, обеспечение жилыми помещения инвалидов и детей инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, во исполнение норм Закона о социальной защите инвалидов осуществляется вне рамок названной подпрограммы, то есть не путем предоставления социальной выплаты, а посредством предоставления жилого помещения по договору социального найма.

Кроме того, по обоснованным суждениям апелляционного суда, возложение на органы местного самоуправления обязанности по реализации льгот, отнесенных к расходным полномочиям субъекта Российской Федерации, предполагает полную компенсацию возникших у органов местного самоуправления дополнительных расходов.

Нарушений норм процессуального права, являющихся, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ, безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 06.03.2017, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2017 по делу N А04-1091/2017 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

И.В. Ширяев

Судьи

И.А. Мильчина Т.Н. Никитина