Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 5 сентября 2017 г. N Ф03-3214/17 по делу N А59-4350/2016

г. Хабаровск

05 сентября 2017 г.

А59-4350/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 29 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 сентября 2017 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Е.К. Яшкиной

Судей: О.В. Цирулик, В.А. Гребенщиковой

при участии:

от заместителя прокурора Сахалинской области: Иванова Н.С.

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу заместителя прокурора Сахалинской области

на решение от 20.03.2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2017

по делу N А59-4350/2016

Арбитражного суда Сахалинской области

дело рассматривали: в первой инстанции судья Логинова Е.С., в апелляционной инстанции судьи Еремеева О.Ю., Анисимова Н.Н., Гончарова А.В.

по заявлению заместителя прокурора Сахалинской области

заинтересованное лицо: Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Сахалинской области

о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования городского округа "Долинский" Сахалинской области, Собрания муниципального образования городского округа "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации, о возложении обязанности

Заместитель прокурора Сахалинской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением (с учетом уточнений в порядке статьи 49 АПК РФ) о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования городского округа "Долинский" Сахалинской области (далее - Администрация) и Собрания муниципального образования городского округа "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации (далее - Собрание муниципального образования), выразившегося в непредставлении в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Сахалинской области" в сроки, установленные законом, сведений об установлении территориальных зон, предусмотренных Правилами землепользования и застройки муниципального образования городской округ "Долинский", о координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, карты (плана) объекта землеустройства - муниципального образования городской округ "Долинский", как несоответствующего положениям Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и о возложении обязанности предоставить в ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Сахалинской области указанные сведения в течение десяти дней со дня вступления в законную силу настоящего решения и карту (план) объекта землеустройства - в течение шести месяцев со дня вступления настоящего решения в законную силу.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне прокурора привлечено ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Сахалинской области (далее - учреждение, кадастровая палата), в качестве соответчика привлечено Собрание муниципального образования городского округа "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации.

Решением суда от 20.03.2017, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2017, в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятыми судебными актами, прокурор обратился с кассационной жалобой, в которой просит решение и апелляционное постановление отменить и вынести новое решение об удовлетворении требований. В обоснование жалобы заявитель привел доводы о неправильном применении норм Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Федеральный закон N 221-ФЗ), предписывающих органам местного самоуправления направлять в орган кадастрового учета сведения, необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости. Данная обязанность со стороны Администрации и Собрания муниципального образования не исполнена, что, по мнению прокурора, нарушает права неопределенного круга лиц и приводит к неполноте кадастрового учета, нарушает принципы эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков. В этой связи считает неправильными выводы судов об отсутствии бездействия Собрания муниципального образования, а также о том, что Администрация является ненадлежащим ответчиком по делу. Помимо этого, заявитель полагает, что принятые судебные акты нарушают единообразие в толковании и применении судами норм права, так как содержат кардинально иные выводы по аналогичным спорам, рассмотренным ранее арбитражными судами (NN А55-20391/2015, А55-18214/2015).

Собрание муниципального образования в отзыве на кассационную жалобу просило оставить ее без удовлетворения, указывая на необоснованность доводов приведенных в ней.

В судебном заседании заявитель доводы кассационной жалобы поддержала в полном объеме, дав дополнительные пояснения по ней.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в суд кассационной инстанции не обеспечили.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ законность состоявшихся судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для их отмены.

Как установлено судами из материалов дела, решением Собрания муниципального образования ГО "Долинский" от 26.05.2011 N 338/33 утверждены Правила землепользования и застройки данного муниципального образования, разработчиком которых выступала Администрация. Данный нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-сайте Администрации.

В ходе проведенной проверки из ответа кадастровой палаты от 01.08.2016 N ИСХ-902 на прокурорский запрос выявлено, что в сахалинский филиал кадастровой палаты документы об утверждении Правил землепользования и застройки, об утверждении проекта межевания территории, об установлении или изменении границ зоны с особыми условиями территорий, об изменении вида разрешенного использования земельных участков, о переводе жилого помещения в нежилое, от органов местного самоуправления Сахалинской области в соответствии со статей 15 Федерального закона N 221-ФЗ не поступали.

Из объяснения главного специалиста отдела архитектуры и градостроительства администрации МО ГО "Долинский" Проценко С.П., установлено, что Правила землепользования и застройки администрацией в адрес кадастровой палаты не направлялись, в том числе в связи с отсутствием технологической возможности (программного обеспечения для создания документов в виде файлов XML с заверением усиленной квалифицированной подписью).

Настаивая на том, что со стороны Собрания муниципального образования и Администрации имеется незаконное бездействие, выразившееся в неисполнении обязанности по представлению в орган кадастрового учета в установленные законом сроки сведений об установлении территориальных зон, предусмотренных правилами землепользования и застройки МО ГО "Долинский", о координатах характерных точек границ указанных зон и видах разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, карты (плана) объекта землеустройства - МО ГО "Долинский", заместитель прокурора Сахалинской области обратился с настоящим заявлением в суд в порядке главы 24 АПК РФ.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суды правомерно руководствовались следующим.

В соответствии с часть 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исследовав обстоятельства спора, судебные инстанции констатировали, что в рассматриваемом случае прокурор, контролируя исполнение органами местного самоуправления городского округа "Долинский" требований законодательства о государственном кадастровом учете, действует в интересах неопределенного круга лиц в рамках полномочий, предоставленных пунктом 1 части 1 статьи 52 АПК РФ.

Как правильно отражено судами, отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности, в период спорных правоотношений регулировались Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ.

В силу части 5 статьи 4 Федерального закона N 221-ФЗ сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном порядке документов.

В соответствии с пунктами 1-5 статьи 10 Федерального закона N 221-ФЗ в государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий: индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное) таких зон; описание местоположения границ таких зон; наименования органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об установлении таких зон; реквизиты решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон и источники официального опубликования этих решений; содержание ограничений использования объектов недвижимости в пределах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями использования территорий.

В порядке, установленном частью 6 статьи 15 Закона N 221-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент утверждения Правил землепользования и застройки в МО ГО "Долинский"), орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 10 данного Федерального закона сведения.

С 1 октября 2013 года Федеральным законом от 23.07.2013 N 250-ФЗ изменена редакция статьи 15 Федерального закона N 221-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений, в том числе об утверждении правил землепользования и застройки, в порядке, установленном названной статьей, а именно в течение пяти рабочих дней с даты вступления в силу таких решений.

Одновременно в части 4 статьи 15 законодатель определил, что перечень и содержание документов, направляемых в орган кадастрового учета, порядок их направления, требования к формату таких документов в электронной форме устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение данной нормы Правительством РФ утверждены Правила направления органами государственной власти и органами местного самоуправления документов, необходимых для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости, а также требований к формату таких документов в электронной форме от 03.02.2014 N 71 (далее - Правила N 71), в пункте 5 которого предусмотрено, что в случае утверждения Правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений орган местного самоуправления направляет в орган кадастрового учета документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены Правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, их количестве, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны.

С 1 января 2017 года статьи 3 - 28 Федерального закона N 221-ФЗ, равно как и Правила N 71, утратили свою силу.

С названной даты рассматриваемые правоотношения урегулированы соответствующими положениями Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ) и принятыми в развитие законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества иными нормативными правовыми актами, в том числе Правилами предоставления документов, направляемых или предоставляемых в соответствии с частями 1, 3-13, 15 статьи 32 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в едином государственном реестре недвижимости, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации Правилами от 31.12.2015 N 1532 (далее - Правила N 1532).

Так, в силу пункта 3 части 1 статьи 32 названного Федерального закона N 218-ФЗ органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об утверждении Правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон.

Согласно пункту 6 Правил N 1532 в случае утверждения Правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон, орган местного самоуправления направляет в орган регистрации прав документ, воспроизводящий сведения, содержащиеся в правовом акте, которым утверждены или изменены Правила землепользования и застройки, включая сведения о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки, в том числе сведения об установлении и изменении границ территориальных зон, количестве территориальных зон, перечне видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны, а также о содержании ограничений использования объектов недвижимости в пределах территориальных зон.

Проанализировав вышеприведенные нормы законодательства, регулирующие порядок ведения государственного кадастра недвижимости и осуществления кадастрового учета, порядок регулирования межведомственного информационного взаимодействия (Положение об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.08.2008 N 618), суды сделали вывод, что в случае принятия органами местного самоуправления решений об утверждении Правил землепользования и застройки (при внесении в них изменений), указанные органы должны направлять в орган кадастрового учета необходимые документы, содержащие сведения о местоположении, размере и границах объектов землеустройства (территориальных зонах), а также иных характеристиках, для внесения сведений в государственный кадастр.

При этом основываясь в том числе на нормах Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", учитывая, что с 2011 года по настоящее время законодательством императивно установлено, что субъектом, на который возложена обязанность по направлению спорных сведений и документов, является именно представительный орган местного самоуправления, который утверждает своим решением Правила землепользования и застройки, суды констатировали, что Администрация является ненадлежащим ответчиком в рассматриваемом деле.

Далее, поскольку Правила землепользования и застройки данного муниципального образования "Долинский" утверждены решением Собрания муниципального образования ГО "Долинский" от 26.05.2011 N 338/33, следовательно, применительно к нормам права, действовавшим на данный момент, установленная законом обязанность по представлению в орган кадастрового учета соответствующего документа в электронном виде должна была быть выполнена Собранием муниципального образования в срок не позднее истечения десяти рабочих дней с момента вступления в силу указанных Правил.

Вместе с тем, установив, что на дату обращения заместителя прокурора в арбитражный суд работы по землеустройству не проведены, а карты (планы) объектов землеустройства МО ГО "Долинский" с определенными координатами характерных точек границ территориальных зон органами местного самоуправления муниципального образования не были разработаны и утверждены, что подтверждено представленной в деле перепиской, судебные инстанции пришли к выводу о невозможности оценить законность (незаконность) оспариваемого бездействия в виде непредставления спорных документов в кадастровую палату ввиду их отсутствия в реальности (необходимые сведения в Правилах землепользования и застройки отсутствуют и не могли быть составлены Собранием муниципального образования, так как полномочиями по разработке Правил наделен иной орган - Администрация).

При этом, поскольку соответствие действий уполномоченных органов по разработке и утверждению Правил землепользования и застройки в МО ГО "Долинский" требованиям градостроительного законодательства РФ предметом настоящего спора не является, суды пришли к обоснованному выводу о неверном избрании заявителем способа защиты нарушенного права.

При таких обстоятельствах, судебные инстанции пришли к единому выводу о недоказанности предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ совокупности условий для признания незаконным оспариваемого бездействия органов местного самоуправления, и как следствие, об отказе прокурору в удовлетворении заявленного требования.

Поддерживая в данном случае выводы судебных инстанций, суд округа признает их сделанными на основании полного, всестороннего исследования и оценки имеющихся в материалах настоящего дела доказательств с правильным применением норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

По существу доводы заявителя кассационной жалобы фактически не опровергают выводы арбитражных судов, основанные на исследованных доказательствах и установленных по делу обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые могли бы являться основанием для отмены принятых по настоящему делу судебных актов в порядке кассационного производства, в силу чего судом кассационной инстанции отклоняются в соответствии с правилами статьи 286 АПК РФ.

Несогласие заявителя жалобы с оценкой представленных участвующими в деле лицами доказательств не свидетельствует о незаконности сделанных на основе этой оценки выводов судов. Правовых оснований для иной оценки доказательств по делу у суда кассационной инстанции не имеется.

Ссылка заявителя на судебную практику по иным делам судом округа во внимание не принимается, поскольку они приняты по иным фактическим обстоятельствам.

Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 АПК РФ, арбитражными судами также не допущено.

Учитывая изложенное, основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 20.03.2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2017 по делу N А59-4350/2016 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.К. Яшкина

Судьи

О.В. Цирулик В.А. Гребенщикова