Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24 апреля 2019 г. N Ф03-1493/19 по делу N А73-7999/2018

г. Хабаровск

24 апреля 2019 г.

А73-7999/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой

судей: Т.Н. Никитиной, Е.П. Филимоновой

при участии:

от Министерства сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края - Тхакумашева Ю.В., представитель по доверенности от 10.01.2019 N 5-11-20;

от Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю - Петренко В.А., представитель по доверенности б/н от 29.12.2018;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Министерства сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края

на постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2019

по делу N А73-7999/2018 Арбитражного суда Хабаровского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Д.В. Леонов;

в суде апелляционной инстанции судьи: Е.И. Сапрыкина, Е.В. Вертопрахова, Е.А. Швец

по заявлению Министерства сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края (ОГРН 102270092221, ИНН 2721025245, место нахождения: 680000, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Муравьева Амурского, 19)

к Управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю (ОГРН 1022700911881, ИНН 2721009290, место нахождения: 680000, г. Хабаровск, ул. Дзержинского, 41)

о признании недействительными акта камеральной проверки и представления

Министерство сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании недействительными акта камеральной проверки от 06.04.2018 и представления от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283 Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее - управление, УФК по Хабаровскому краю).

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 30.07.2018 представление УФК по Хабаровскому краю от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283 признано недействительным, производство по делу в части требования о признании недействительным акта камеральной проверки от 06.04.2018 прекращено.

Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2019 решение суда первой инстанции от 30.07.2018 в части признания недействительным представления УФК по Хабаровскому краю от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283 отменено, министерству в удовлетворении данного требования отказано. В остальном решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель просит постановление суда апелляционной инстанции в части отказа в признании недействительным представления УФК по Хабаровскому краю от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283 отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

В обоснование доводов жалобы министерство ссылается на неправильное применение второй инстанцией норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. По мнению заявителя, оспариваемое представление вынесено в условиях отсутствия бюджетного нарушения, квалифицируемого как нарушение правил предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов. Обращает внимание суда округа на то, что министерству не вменялось нарушение Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 N 1460 (далее - постановление Правительства РФ от 28.12.2012 N 1460), поэтому считает несостоятельной ссылку апелляционного суда в обжалуемом постановлении на данный нормативный правовой акт. Кроме того, полагает, что пункт 25 Правил N 1460 применен судом не в соответствии с содержанием данной нормы. Настаивает на соблюдении Хабаровским краем уровня финансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации по отношению к консолидированному бюджету (не менее 5 процентов). Кроме того, по мнению министерства, второй инстанцией неправомерно применены Методические рекомендации по определению суммы средств, подлежащих бесспорному взысканию, и межбюджетных трансфертов, подлежащих приостановлению (сокращению), при нарушении условий предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, утвержденными Приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н (далее - Приказ N 53н), которыми УФК по Хабаровскому краю не руководствовалось при вынесении оспариваемого акта. Указывает на то, что Приказ N 53н не прошел соответствующую регистрацию как нормативный правовой акт, не содержит ссылку о распространении его действия на отношения, возникшие до его принятия, поэтому не может быть применен к спорным правоотношениям.

В отзыве на кассационную жалобу УФК по Хабаровскому краю выразило согласие с судебным актом второй инстанции, считает его законным и обоснованным, просит оставить жалобу без удовлетворения.

В заседании суда кассационной инстанции представитель Министерства сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержал в полном объеме. Представитель УФК по Хабаровскому краю просил постановление апелляционного суда оставить без изменения.

Арбитражный суд Дальневосточного округа, исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы и отзыва, проверив в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), правильность применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.

При рассмотрении данного дела судами установлено, что УФК по Хабаровскому краю проведена проверка по вопросу соблюдения министерством в 2015 году условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и развития продукции растениеводства в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013- 2020 годы" (далее - Госпрограмма).

В целях реализации Госпрограммы Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Хабаровского края 03.03.015 заключено соглашение N 250/17-с (в редакции дополнительных соглашений от 11.03.2015 N 1, от 16.04.2015 N 2, от 30.04.2015 N 3, от 24.06.2015 N 4, от 08.07.2015 N 5, от 25.09.2015 N 6, от 30.10.2015 N 7) о предоставлении субсидий федерального бюджета бюджету Хабаровского края (далее - соглашение N 250/17-с) приложениями NN 1, 2.

Указанным соглашением предусмотрено, что субсидия из федерального бюджета в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Хабаровского края на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и реализации продукции составляет 9 971 200 руб., а расходное обязательство Хабаровского края на возмещение части процентной ставки определено в размере 4 750 000 руб.

Проверкой установлено, что фактические расходы на финансирование Госпрограммы составили 12 504 359 руб. 22 коп., из которых: 9 971 200 руб. средства субсидии, предоставленной из федерального бюджета, 2 533 159 руб. 22 коп. - средства бюджета Хабаровского края. Результаты проверки зафиксированы в акте проверки от 06.04.2018.

Выявив неисполнение Хабаровским краем в полном объеме обязательств по софинансированию программы, поскольку не соблюдено условие представления межбюджетных трансфертов (субсидий) из федерального бюджета, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 1 501 546 руб. 26 коп., УФК по Хабаровскому краю пришло к выводу о нарушении министерством пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), приложений N N 1, 2 к соглашению N 250/17-с.

Указанные обстоятельства послужили основанием для вынесения министерством представления от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283 с требованием рассмотреть информацию о выявленных нарушениях и принять меры по устранению причин и условий их совершения в тридцатидневный срок со дня получения представления.

Министерство, не согласившись с актом проверки от 06.04.2018 и представлением от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Арбитражный суд первой инстанции, сделав вывод об отсутствии в действиях министерства перерасхода средств федерального бюджета, поскольку обязательный уровень софинансирования в процентном соотношении введен подпунктом "а(1)" пункта 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 N 1519 и к правоотношениям, возникшим 2015 году, не подлежал применению, указав на соблюдение заявителем уровня расходного обязательства, предусмотренного постановлением Правительства РФ от 28.12.2012 N 1460, признал представление от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283 недействительным. Производство по делу в части требования о признании недействительным акта проверки прекратил.

При повторном рассмотрении дела в порядке главы 34 АПК РФ, суд апелляционной инстанции установил обстоятельства для иной оценки оспариваемого представления. Апелляционный суд, отменяя судебный акт первой инстанции в этой части, признавая доказанным факт нарушения министерством бюджетного законодательства и законным представление, не согласился с выводом суда первой инстанции о соблюдении министерством уровня софинансирования расходного обязательства, определенного соглашением. Сделав вывод о том, что министерством нарушены принципы разграничения доходов, расходов и источников финансирования бюджетов, самостоятельности бюджетов и допущено исполнение расходных обязательств бюджета субъекта за счет бюджета Российской Федерации, что недопустимо, суд второй инстанции отказал заявителю в признании представления УФК по Хабаровскому краю недействительным.

Выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на правильном применении норм материального права, поэтому в силу положений статьи 288 АПК РФ судебный акт данной инстанции отмене или изменению не подлежит.

Статьей 31 БК РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который в том числе означает право и обязанность органов публичной власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, эффективность использования бюджетных средств и недопустимость непосредственного исполнения публичных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней.

Несоблюдение данного принципа расценивается как бюджетное нарушение, которым в силу пункта 1 статьи 306.1 БК РФ признается нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов является видом бюджетного нарушения.

Полномочиями по осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности наделены Федеральное казначейство и его территориальные органы (статья 265, пункт 2 статьи 269.2 БК РФ), которые при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля вправе согласно части 2 статьи 269.2 БК РФ направлять в адрес объекта контроля представления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно абзацу 20 статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В свою очередь под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах 2-5 пункта 1 статьи 85 БК РФ, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 85 БК РФ).

Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Между тем, исходя из правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013, которой обоснованно руководствовался суд апелляционной инстанции, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов.

Указание в законе субъекта Российской Федерации о региональном бюджете соответствующих ассигнований на исполнение расходных (бюджетных) обязательств является не только основанием для предоставления средств субсидии из федерального бюджета, но и свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации принял на себя соответствующие расходные (бюджетные) обязательства.

Как следует из пункта 3 статьи 219 БК РФ, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела, суд второй инстанции выявил, что соглашением N 250/17-с утверждено распределение направлений и источников финансирования субсидий, выделенных бюджету Хабаровского края на 2015 год, и предусмотрен объем финансового обеспечения в общей сумме 14 721 200 руб., в том числе субсидии из федерального бюджета в сумме 9 971 200 руб., что составляет 67,73%, и средства бюджета субъекта Российской Федерации в сумме 4 750 000 руб., что составляет 32,27%.

Однако по состоянию на 01.01.2016 министерством израсходовано на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства 12 504 359,2 руб., в том числе за счет субсидии из федерального бюджета в сумме 9 972 200 руб., за счет средств бюджета Хабаровского края в сумме 2 533 159,22 руб.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что министерством и (на счета которого поступили средства федерального бюджета по соглашению) нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств края (публичных расходов), объемы были сокращены, и, как следствие, повлекли сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и краевого), относительно первоначального объема расходных обязательств края, под который выделялся установленный соглашением о предоставлении субсидии объем средств федерального бюджета.

Таким образом, в рассматриваемом случае Хабаровским краем в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии с соглашением N 250/17-с расходные обязательства в указанном в нем объеме, что привело к избыточному расходованию средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета края, что в силу изложенных выше норм бюджетного законодательств недопустимо.

Апелляционный суд верно указал на то, что соглашение о предоставлении субсидии бюджету Хабаровского края является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов. Получатель бюджетных средств должен обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета и заключении соглашения. Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований, нарушению условий софинансирования расходных обязательств.

Принимая во внимание выше установленное, суд округа соглашается с выводом апелляционного суда о законности и обоснованности оспариваемого представления УФК по Хабаровскому краю.

Заявленные в кассационной жалобе доводы судом округа признаются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном применении норм бюджетного законодательства.

Отсутствие в представлении от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283 ссылки на нарушение министерством постановления Правительства РФ от 28.12.2012 N 1460 не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта. При рассмотрении дела суд не связан с правовой оценкой сторон спорного правоотношения и независимо от того, на каких нормах права стороны основывают свои требования или возражения, суд самостоятельно определяет положения законодательства, подлежащие применению к рассматриваемому спору. Более того, управлением указано в представлении о нарушении министерством пункта 3 статьи 132 БК РФ, применение которого осуществляется в совокупности с подзаконными нормативными актами бюджетного законодательства, в том числе с учетом указанного выше постановления Правительства РФ.

Довод министерства о соблюдении уровня финансирования рассматриваемых расходных обязательств, который составляет не менее 5 процентов (пункт 8 постановления Правительства РФ от 28.12.2012 N 1460) судом округа отклоняется, поскольку рассматриваемые действия заявителя являются односторонним нарушением соглашения о предоставлении субсидии и формальным поводом для получения экономии собственных средств бюджета края в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Кассационная инстанция также учитывает, что расчет размера перерасхода средств федерального бюджета, установленного на основании акта проверки от 06.04.2018 и оспариваемого в настоящем деле представления управления, был предметом проверки суда апелляционной инстанций. Судом обоснованно применены положения Приказа N 53н, который в силу Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти",

постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" государственной регистрации не подлежит.

Суд апелляционной нстанции правильно акцентировал внимание на том, что соглашением предусмотрена возможность внесения изменений и дополнений, что и могло быть реализовано заявителем для исключения ненадлежащего выполнения своих обязательств, отсутствие объективной возможности корректировки бюджетных ассигнований в установленном законом порядке министерством не доказано.

Вопреки доводам кассационной жалобы постановление суда апелляционной инстанции соответствуют установленным статьей 271 АПК РФ требованиям.

Доводы министерства, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом исследования и рассмотрения суда апелляционной инстанции, получили надлежащую правовую оценку и обоснованно отклонены судом по мотиву неосновательности, поскольку при проверке материалов дела не нашли своего подтверждения.

В соответствии со статьей 288 АПК РФ основаниями для отмены или изменения постановления арбитражного суда апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований судом округа не установлено.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подлежащим применению и правильно примененным нормам материального права.

Поскольку доводы, приведенные заявителем в кассационной жалобе, не нашли подтверждения при рассмотрении кассационной жалобы, обжалуемый судебный акт отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2019 по делу N А73-7999/2018 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Н.В. Меркулова

Судьи

Т.Н. Никитина Е.П. Филимонова