Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2019 г. N 06АП-5257/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24 апреля 2019 г. N Ф03-1493/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Хабаровск

06 февраля 2019 г.

А73-7999/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 февраля 2019 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сапрыкиной Е.И.

судей Вертопраховой Е.В., Швец Е.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Щербак Д.А

при участии в заседании:

от Министерства сельского хозяйства Хабаровского края: Чагай А.О., представителя по доверенности от10.01.2019 N 5-11-22;

от Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю: Петренко В.А., представителя по доверенности 29.12.2018;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю

на решение от 30.07.2018

по делу N А73-7999/2018

Арбитражного суда Хабаровского края,

принятое судьей Леоновым Д.В.,

по заявлению Министерства сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края

к Управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю

о признании недействительными акта камеральной проверки и представления

УСТАНОВИЛ:

Министерство сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края (в настоящее время согласно выписке из ЕГРЮЛ - Министерство сельского хозяйства Хабаровского края, далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании недействительными акт камеральной проверки Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее - УФК по Хабаровскому краю, управление) от 06.04.2018 и представления от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283.

Решением суда от 30.07.2018 оспариваемое представление признано недействительным; производство по делу в части оспаривания акта прекращено на основании части 1 статьи 150 АПК РФ.

Не согласившись с принятым судебным актом в удовлетворенной части требований, управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило его отменить и принять по делу новый судебный акт по мотиву неполного выяснения всех обстоятельств по делу, неправильного применения норм материального права.

В ходе судебного разбирательства во второй инстанции представитель управления поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, ссылаясь на то, что имело место бюджетное нарушение, квалифицируемое как нарушение условий Соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета субъекту Российской Федерации от 03.03.2015 N 250/17-с со ссылкой на положения пункта 3 статьи 132 БК РФ.

Представитель министерства отклонил доводы апелляционной жалобы как несостоятельные по основаниям, указанным в отзыве, просил судебное решение оставить без изменения. При этом указывал, что в период действия спорного Соглашения не было нормативного акта, определяющего уровень софинансирования, следовательно, у заявителя по делу нет обязательства по соблюдению данного уровня. В части прекращения производства по требованию о признании недействительным акта проверки возражений не высказано.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов жалобы с учетом дополнений и отзыва, заслушав пояснения участников процесса, Шестой арбитражный апелляционный суд приходит к следующему.

Из материалов дела видно, что на основании приказа УФК по Хабаровскому краю от 15.02.2018 N 96 в связи с поручением Федерального казначейства от 13.12.2014 управлением проведена внеплановая камеральная проверка министерства по вопросу соблюдения в 2015 году условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и развития продукции растениеводства в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" Государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырь и продовольствия на 2013 -2020 годы".

В ходе проверочных мероприятий установлено, что между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Хабаровского края 03.03.015 заключено Соглашение N 250/17-с в редакции дополнительных соглашений от 11.03.2015 N 1, от 16.04.2015 N 2, от 30.04.2015 N 3, от 24.06.2015 N 4, от 08.07.2015 N 5, от 25.09.2015 N 6, от 30.10.2015 N 7 о предоставлении субсидий федерльного бюджета бюджету Хабаровского края (далее - Соглашение N 250/17-с), приложениями N1 и N 2 к которому определено, что субсидия из федерального бюджета в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Хабаровского края на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и реализации продукции составляет 9 971 200 руб., а расходное обязательство Хабаровского края - 4 750 000 руб.

Вместе с тем, согласно Отчетам об исполнении бюджета фактические расходы составили 12 504 359,22 руб., в том числе: 9 971 200 руб. - за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета; 2 533 159,22 руб. - за счет средств бюджета Хабаровского края. На основании этого управление пришло к тому, что министерством в нарушение пункта 3 статьи 132 БК РФ, приложений N 1 и N 2 к Соглашению N 250/17-с не соблюдено условие представления (расходования) межбюджетных трансферов (субсидий) из федерального бюджета Хабаровского края, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 1 501 546,26 руб.

На основании акта проверки, руководствуясь статьями 269.2 и 270.2 БК РФ, УФК по Хабаровскому краю, как орган внутреннего государственного финансового контроля, направило в адрес министерства представление от 26.04.2018, в соответствии с которым потребовало рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок не позднее 30 рабочих дней с даты получения представления, информировать управление о результатах исполнения представления.

Не согласившись с вышеназванными актом проверки и представлением, министерство обратилось в арбитражный суд.

Рассмотрев заявленные требования, суд первой инстанции прекратил производство в отношении акта камеральной проверки на основании части 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку он не обладает признаками ненормативного акта, подлежащего оспариванию в порядке главы 24 АПК РФ. В данной части судебное решение не оспаривается.

В отношении представления УФК по Хабаровскому краю от 26.04.2018 арбитражный суд пришел к тому, что оно не соответствует закону и нарушает права заявителя по делу. При этом удовлетворяя требование в данной части, первая инстанция пришла к выводу об отсутствии в действиях министерства перерасхода средств федерального бюджета, поскольку обязательный уровень софинансирования в процентном соотношении введен подпунктом "а(1)" пункта 10 Постановления Правительства РФ от 11.12.2017 N 1519, тогда как спорные отношения касаются 2015 года. Кроме того, указал на соблюдение заявителем по делу уровня расходного обязательства, предусмотренного постановлением Правительства РФ от 28.12.2012 N 1460 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах".

Между тем судом не учтено следующее.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет области в соответствии со статьей 6 БК РФ определяется как совокупность средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, находящихся в данном субъекте Российской Федерации.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 данной статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Вместе с тем, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013).

В силу пункта 8 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 N 1460 и достававших в период спорных отношений, (далее - Правила), средства на возмещение части затрат, предоставляемые заемщикам, не должны превышать фактические затраты заемщиков на уплату процентов по кредитам (займам), а также предельного расчетного объема указанных средств на текущий год, указанного в соглашении, заключаемом между заемщиком и уполномоченным органом.

Уровень финансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации по отношению к консолидированному бюджету должен составлять не менее 5 процентов, за исключением инвестиционных кредитов, полученных на развитие мясного скотоводства.

Пунктом 23 данных Правил предусмотрено, что предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения о предоставлении субсидий.

Форма соглашения о предоставлении субсидий утверждается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в соответствии с положениями, определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999.

Вместе с тем, в силу пункта 25 Правил N 1460, в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение субсидий, не соответствует уровню софинансирования из федерального бюджета, то размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит сокращению до соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся средства могут быть перераспределены между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидии в соответствии с настоящими Правилами.

Таким образом, Правила N 1460 устанавливают условие о соблюдении субъектом Российской федерации уровней софинансирования между двух бюджетов - федерального и регионального, что сохраняется в соотношении между объемами средств предоставления субсидий из федерального бюджета и средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на исполнение расходных обязательств на установленные цели.

По материалам дела установлено, что в соответствии с окончательной редакцией Соглашения утверждено окончательное распределение направлений и источников финансирования субсидий, выделенных бюджету Хабаровского края на 2015 год, и предусмотрен объем финансового обеспечения в общей сумме 14 721 200 руб., в том числе:

- субсидии из федерального бюджета в сумме 9 971 200 руб., что составляет 67,73%,

- средства бюджета субъекта Российской Федерации в сумме 4 750 000 руб., что составляет 32,27%

Вместе с тем, по материалам проверки установлено, что по состоянию на 01.01.2016 министерством исполнено (израсходовано) на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства 12 504 359,2 руб., в том числе:

- за счет субсидии из федерального бюджета в сумме 9 972 200 руб.;

- за счет средств бюджета Хабаровского края в сумме 2 533 159,22 руб. Установив данное обстоятельство, управление пришло к тому, что министерством не соблюдены условия Соглашения и не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации: доля софинансирования фактически составила:

79,74 % - за счет средств федерального бюджета;

20,26% - за счет бюджета субъекта Хабаровского края.

Таким образом, министерством (на счета которого поступили средства федерального бюджета по Соглашению) нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств края (публичных расходов), объемы которых в отсутствие экономических обоснований были сокращены, и, как следствие, повлекли сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и областного) относительно первоначального объема расходных обязательств области, под который выделялся установленный именно Соглашением о предоставлении субсидии объем средств федерального бюджета (с учетом повышения дополнительным соглашением объемов средств обоих бюджетов).

Данный вывод соответствует подходу, поддержанному в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.07.2017 N 309-КГ17-8218.

Суд первой инстанции, устанавливая вопреки фактическим обстоятельствам отсутствие нарушения условий софинансирования, ошибочно не учел, что министерством в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии с Соглашением расходные обязательства в указанном в нем объеме. В этой связи заявитель жалобы правомерно указывает, что средства субсидии, являющиеся средствами другого публично-правового образования - Российской Федерации, подлежат при уменьшении потребности в конкретном субъекте Российской Федерации распределению между другими регионами при наличии у них потребности в данной субсидии. Указанное условие определяет цель возврата остатков средств субсидии в федеральный бюджет, но не для получения отдельными регионами экономии собственных средств бюджетов за счет избыточного расходования средств федерального бюджета либо исполнения своих расходных обязательств за счет средств федерального бюджета. Приведение субъектом Российской Федерации своих расходов путем сокращения при их фактическом исполнении является односторонним нарушением Соглашения о предоставлении субсидии и формальным поводом для получения экономии собственных средств бюджета области в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Соглашение о предоставлении субсидии бюджету Хабаровского края является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов. Получатель бюджетных средств должен был обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета (при заключении Соглашения).

Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований, как отмечено выше. Субъект получил неосновательно экономическую выгоду, сократив свои расходные обязательства, чем нарушил условия софинансирования расходных обязательств, допустив при этом избыточный расход средств федерального бюджета.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Довод министерства о том, что фактически выделенных средств краевого бюджета было достаточно для достижения показателей результативности использования субсидии, отклоняется судебной коллегией, поскольку при установленных обстоятельствах это не оправдывает избыточный расход средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета субъекта.

Также апелляционный суд отмечает, что разделом V Соглашения предусмотрена возможность изменения и дополнения соглашения, что и могло реализовать министерство для исключения ненадлежащего выполнения своих обязательств, ответственность за которые также предусмотрена пунктом 3.4 Соглашения.

Принимая во внимание выше установленное, апелляционная коллегия приходит к тому, что оспариваемое в настоящем деле представление УФК по Хабаровскому краю обоснованно принято и направлено в адрес министерства, которое обязано рассмотреть информацию о выявленном бюджетном нарушении, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения и информировать управление о результатах исполнения представления.

С учетом изложенного решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта - об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 30.07.2018 по делу N А73-7999/2018 в части признания недействительным представления Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю от 26.04.2018 N 22-14-85/51-7283 отменить, в данном требовании Министерству сельского хозяйства Хабаровского края отказать.

В остальном решение суда оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.И. Сапрыкина

Судьи

Е.В. Вертопрахова Е.А. Швец