Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 2 июля 2020 г. N Ф03-961/20 по делу N А73-11622/2019

г. Хабаровск

02 июля 2020 г.

А73-11622/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 июля 2020 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи Лесненко С.Ю.

Судей: Черняк Л.М., Ширяева И.В.

при участии

от ИП Байдракова Е.В. - Шемчук Н.В., представитель по доверенности от 25.04.2019;

от ФКУ "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства" - Бурлакова К.И., представитель по доверенности от 08.05.2020; Холкина О.В., представитель по доверенности от 14.05.2020;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Федерального казенного учреждения "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства"

на решение от 25.10.2019, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2019

по делу N А73-11622/2019 Арбитражного суда Хабаровского края

по заявлению индивидуального предпринимателя Байдракова Евгения Васильевича

к Федеральному казенному учреждению "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства"

о признании недействительным решения

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Байдраков Е.В. (ОГРНИП 306250220100091, ИНН 250201912420; далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании недействительным решения федерального казенного учреждения "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства" (ОГРН 1022701130418, ИНН 2725022365, адрес: г.Хабаровск, ул.Истомина, 51А; далее - учреждение, дирекция) от 17.04.2019 N ДВ-12/3076.

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 25.10.2019, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2019, заявленное требование удовлетворено; оспариваемое решение признано недействительным, на дирекцию возложена обязанность выдать предпринимателю письменное согласие на строительство примыкания к автомобильной дороге общего пользования федерального значения А-370 "Уссури" Хабаровск-Владивосток на км.725+810 (слева), содержащее технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению.

В кассационной жалобе учреждение просит отменить принятые по делу судебные акты и отказать в удовлетворении заявленного требования. В обоснование жалобы заявитель приводит доводы о несогласии с выводами судов о нахождении спорного участка дороги в границах населенного пункта. При этом дирекция считает, что судами неправильно применены нормы материального права и не дана оценка имеющимся в материалах дела доказательствам (в частности: подготовленной кадастровым инженером схеме расположения земельных участков и границ придорожных полос, ведомостям автомобильных дорог), свидетельствующим о нахождении места планируемого предпринимателем обустройства съезда с автомобильной дорого федерального значения в границах придорожной полосы. Также заявитель указывает на немотивированное отклонение апелляционным судом его ходатайства о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, полученных уже после вынесения решения от уполномоченного органа в сфере территориального планирования.

Предприниматель в отзыве на кассационную жалобу изложенные в ней доводы отклонил, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

В соответствии с положениями статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв.

После перерыва в судебном заседании представители учреждения поддержали доводы кассационной жалобы в полном объеме, дав соответствующие пояснения (просили направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции), тогда как представитель предпринимателя изложенные в ней доводы отклонил, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, предприниматель 16.03.2019 обратился в учреждение с заявлением о согласовании строительства примыкания к автомобильной дороге общего пользования федерального значения А-370 "Уссури" Хабаровск - Владивосток на км.725+810 (слева).

Письмом от 17.04.2019 N ДВ-12/3076 дирекция как владелец автомобильной дороги отказала в выдаче испрашиваемого письменного согласия, содержащего технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению, со ссылкой на пункт 11 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, утвержденного приказом Минтранса России от 13.01.2010 N 4. Решение уполномоченного органа обосновано тем, что на км.726+000 автомобильной дороги федерального значения А-370 "Уссури" расположен объект дорожного сервиса кафе "Минутка", расстояние от которого до предполагаемого места размещения примыкания для подъезда к земельному участку с кадастровым номером 25:10:011400:457 составляет 190 метров, что менее допустимых 600 метров. Предпринимателю предложено для обеспечения доступа к земельному участку с кадастровым номером 25:10:011400:457 организовать подъезд к объекту дорожного сервиса с использованием существующего примыкания на км 726+000 (слева).

Несогласие с данным решением дирекции явилось основанием для обращения предпринимателя в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются положениями Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N 257-ФЗ строительство примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге допускается при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и данным Законом, и согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог.

Согласно части 2 названной выше статьи в случае строительства примыканий разрешение на строительство выдается соответственно федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему федеральным государственным учреждением, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственным ему государственным учреждением, органом местного самоуправления, уполномоченными на выдачу разрешения на строительство автомобильной дороги, в отношении которой планируется осуществить примыкание.

В силу части 5.1 статьи 20 Закона N 257-ФЗ согласие в письменной форме владельца автомобильной дороги, указанное в частях 1 и 4 данной статьи, должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство примыканий.

Аналогичные положения о необходимости получения при строительстве примыканий согласия, выданного в письменной форме владельцем автомобильной дороги федерального значения, при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом N 257-ФЗ, содержатся в приказе Минтранса России от 13.01.2010 N 5 "Об установлении и использовании полос отвода автомобильных дорог федерального значения" и письме Федерального дорожного агентства Росавтодора от 29.08.2017 N 01-28/30655 "О согласовании проектов технических требований и условий".

Таким образом, в силу вышеперечисленных требований законодательства получение согласия владельца автомобильной дороги является обязательным.

Как установлено судами и следует из материалов дела автомобильная дорога федерального значения А-370 "Уссури" Хабаровск-Владивосток находится в собственности Российской Федерации и закреплена на праве оперативного управления за ФКУ ДСД "Дальний Восток".

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 09.07.2018 N 261 утвержден Порядок выдачи согласия в письменной форме владельцем автомобильной дороги федерального значения в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги федерального значения с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги федерального значения к другой автомобильной дороге, а также перечня документов, необходимых для выдачи такого согласия.

В силу пункта 15 указанного Порядка владелец автомобильной дороги федерального значения принимает решение об отказе в выдаче согласия в случае, если расстояние между пересечением и (или) примыканием противоречит требованиям к расстоянию между пересечениями и (или) примыканиями для соответствующей категории автомобильной дороги.

Обращаясь к владельцу автомобильной дороги с заявлением о согласовании строительства примыкания, предприниматель указал, что он имеет земельный участок с кадастровым номером 25:10:011400:457 с видом разрешенного использования - для размещения и эксплуатации объекта дорожного сервиса: торгового павильона, местоположение земельного участка Приморский край, Надеждинский район, п.Новый, туп.Ольховый, 10., для съезда к которому необходимо строительство примыкания к автомобильной дороге А-370 "Уссури" Хабаровск-Владивосток на участке: км 725+810 слева.

Поскольку расстояние от существующего примыкания км 726+000 (слева) до предполагаемого места размещения примыкания составляет 190 метров, что менее допустимых 600 метров, дирекция отказала в выдаче испрашиваемого согласия.

Согласно части 1 статьи 22 Закона N 257-ФЗ размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов. Размещение объектов дорожного сервиса в границах придорожных полос автомобильной дороги должно осуществляться с учетом требований части 8 статьи 26 настоящего Закона.

Объектами дорожного сервиса являются здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств) (пункт 13 статьи 3 Закона N 257-ФЗ).

Полоса отвода автомобильной дороги - земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса (пункт 15 статьи 3 Закона N 257).

Придорожные полосы автомобильной дороги - это территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги (пункт 16 статьи 3 Закона N 257).

В силу части 2 статьи 26 Закона N 257 размер ширины каждой придорожной полосы (то есть каждой из двух парных придорожных полос) автомобильных дорог определяется в зависимости от их класса и (или) категории (для автомобильных дорог второй категории она составляет 75 метров).

На основании абзаца пятого подпункта 1 пункта 11 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации от 13.01.2010 N 4, выбор места размещения объектов дорожного сервиса в пределах придорожных полос автомобильной дороги федерального значения либо за их пределами, но требующих присоединения к автомобильной дороге федерального значения, должен осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории, с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения и следующих условий: расстояние от планируемого к размещению подъезда, съезда, примыкания к объекту до ближайшего существующего примыкания другой автомобильной дороги или иного объекта должно быть не менее 600 метров - на автомобильных дорогах второй и третьей категории.

Частью 1 статьи 26 Закона N 257-ФЗ предусмотрено, что придорожные полосы устанавливаются для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался частью 1 статьи 26 Закона N 257-ФЗ и исходил из того, что участок автомобильной дороги общего пользования федерального значения, на котором предприниматель планирует организовать съезд, находится в границах населенного пункта, в связи с чем положения приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 13.01.2010 N 4, касающиеся порядка использования придорожных полос, на спорные отношения не распространяются. Кроме того, суд указал на недоказанность факта установления и обозначения придорожных полос автомобильной дороги федерального значения, в которых установлен особый режим использования земельных участков.

Суд апелляционной инстанции согласился с указанными выводами в полном объеме. При этом судебная коллегия, как и суд первой инстанции, признала, что факт нахождения спорного участка дороги в границах населенного пункта подтверждается техническими паспортами на указанную дорогу, фото и видеоматериалами, снимками с публичной кадастровой карты, а также наличием на участке дороги 725 км знака дорожного движения, ограничивающего скорость до 60 км/ч. Вместе с тем апелляционный суд на основании части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возвратил учреждению дополнительно представленные документы, в том числе ответ администрации Надеждинского муниципального района от 12.11.2019 о том, что спорный земельный участок расположен вне границ населенного пункта.

Между тем судами не учтено следующее.

Документами территориального планирования муниципальных образований, из которых можно получить информацию о границах городских и сельских поселений, межселенных территорий и состава их земель, являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов) указана в схеме территориального планирования муниципального района. В документах территориального планирования также отражены автомобильные дороги вне границ населенных пунктов в границах муниципального района.

Между тем суды в обоснование своей позиции ссылаются не на схему территориального планирования муниципального района с установленными границами населенных пунктов, в том числе относительно автомобильных дорог, а на технические паспорта на указанную дорогу (которые фактически отсутствуют в материалах дела), фото и видеоматериалы, снимки с публичной кадастровой карты. При этом в качестве критерия для определения нахождения спорного земельного участка в пределах населенного пункта суды приняли во внимание ограничение скорости до 60 км/ч на спорном участке дороги, тогда как данное обстоятельство не является определяющим в сфере территориального планирования и разграничения земельных участков.

Кроме того, в материалах дела имеются статистические сведения об автомобильных дорогах общего пользования федерального значения, находящихся в оперативном управлении дирекции, в том числе содержащие сведения о категории дорог (II категория на участке 708+000 - 727+000), а также ведомость федеральных дорог, проходящих в населенных пунктах (через село Вольно-Надежденское на участке 721+724 - 723+301), которые не были предметом исследования и оценки судов в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Также судами оставлена без внимания имеющаяся в деле схема расположения земельных участков и границ придорожных полос, составленная кадастровым инженером, согласно которой земельный участок с кадастровым номером 25:10:011400:457 является смежным с полосой отвода автомобильной дороги и расположен вне границ населенного пункта.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что вывод суда первой инстанции относительно неприменения к спорным правоотношениям Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, ввиду нахождения участка автомобильной дороги в месте планируемого съезда (км 725+810) в границах населенного пункта, не соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на доказательствах, не являющихся относимыми и надлежащими с точки зрения статей 67 и 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции не устранил допущенное судом первой инстанции процессуальное нарушение и вопреки части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункту 26 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", отклонил ходатайство дирекции о приобщении дополнительных доказательств, не дал им оценку, подтвердив выводы суда первой инстанции.

Протокольное определение суда апелляционной инстанции об отказе в принятии новых доказательств является немотивированным, что не соответствует требованиям части 2 статьи 185 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; при этом обстоятельства, которые учреждение намеревалось подтвердить дополнительными доказательствами, имели существенное значение для правильного разрешения обособленного спора; притом что именно администрация Надеждинского муниципального района является органом, в полной мере обладающим документами территориального планирования, из которых можно получить информацию о границах сельских поселений и межселенных территорий.

Таким образом, суд округа полагает, что судами при разрешении спора не были применены нормы материального права, подлежащие применению, что привело к неполному выяснению обстоятельств спора, поэтому на основании пункта 3 части 1 статьи 287, частей 1 - 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат отмене.

С учетом того, что для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется исследование и оценка доказательств, а также совершение иных процессуальных действий, установленных для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, обособленный спор в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд Хабаровского края.

При новом рассмотрении дела суду следует устранить отмеченные недостатки, рассмотреть вопрос о необходимости привлечения органа местного самоуправления к участию в деле в качестве третьего лица, установить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, дать надлежащую правовую оценку доводам и доказательствам, представленным лицами, участвующими в деле, с учетом положений, установленных статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверить оспариваемое решение учреждения на предмет соответствия требованиям действующего законодательства и правильно разрешить спор по существу.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы судом кассационной инстанции не рассматривается. В силу абзаца 2 части 3 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 25.10.2019, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2019 по делу N А73-11622/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Хабаровского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

С.Ю. Лесненко

Судьи

Л.М. Черняк И.В. Ширяев