Приложение

Приложение
к постановлению Московской
городской Думы
от 8 июля 1999 г. N 69

Деятельность Контрольно-счетной палаты Москвы (далее - Палата) в 1998 году осуществлялась с целью решения задач, определенных в статье 2 Закона города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" (далее - Закон о Палате), в соответствии с поручениями Московской городской Думы и Мэра Москвы, запросами депутатов и комиссий Московской городской Думы.

Годовой отчет Палаты составлен на основании отчетов аудиторов Палаты и результатов контрольных мероприятий, аналитических и экспертных работ, проведенных Палатой в 1998 году.

Планирование деятельности

Планирование контрольных мероприятий в 1998 году осуществлялось на основании поручений Московской городской Думы (постановление Московской городской Думы от 26 ноября 1997 года N 85) и Мэра Москвы (письмо Мэра Москвы от 13 ноября 1997 года N 4-19-15474/7). Кроме этого, в план были включены отдельные мероприятия с целью обеспечения системного подхода и непрерывности контрольного процесса в соответствии с Законом о Палате.

В течение 1998 года на основании запросов комиссий и депутатов Московской городской Думы, Мэра Москвы, а также решения Коллегии Палаты от 28 января 1998 года N 1 "О проведении проверок расходования городских бюджетных и внебюджетных средств городскими инвесторами" в план мероприятий Палаты был включен ряд дополнительных проверок и обследований. Внесение дополнений и изменений в план контрольных мероприятий Палаты было принято постановлением Московской городской Думы от 14 декабря 1998 года N 110.

В связи с отсутствием предварительных поручений от Московской городской Думы и Мэра Москвы на проведение экспертно-аналитических работ, экспертно-аналитические работы проводились по распоряжениям председателя Палаты в соответствии с отдельными запросами бюджетно-финансовой комиссии и депутатов Московской городской Думы, а также в инициативном порядке.

Результаты деятельности

Палата в течение 1998 года провела 49 контрольных мероприятий и 53 экспертно-аналитические работы.

В соответствии с принципом системности организации работ (статьи 3 и 10 Закона о Палате) в ходе проведения контрольных мероприятий было охвачено более 130 учреждений, предприятий или организаций всех комплексов городского управления.

В результате проведенных мероприятий было выявлено финансовых нарушений только в использовании бюджетных средств на сумму около 1 млрд.рублей. В среднем сумма неэффективного и нецелевого использования только бюджетных средств, выявленная в результате деятельности Палаты, на каждого сотрудника Палаты (включая технический и обслуживающий персонал) составила более 9 млн.рублей. При затратах на содержание Палаты, предусмотренных в бюджете 1998 года, в размере 12 744 тыс.рублей, эффективность деятельности Палаты составляет более 73 рублей на 1 рубль произведенных затрат.

В 1998 году в результате проведенных контрольных мероприятий и аналитических работ было установлено:

- увеличение фактов нерационального использования финансовых ресурсов путем финансирования новых строек при наличии значительных объемов незавершенного строительства, а также путем финансирования объектов с низкой степенью готовности. При этом часто применяется авансирование (предоплата) строительных работ, что при низком уровне ведомственного финансового контроля лишь усугубляет инвестиционную ситуацию в городе;

- политика долгового финансирования городских расходов нуждается в реформировании с целью учета выявленных в результате проверок и аналитических работ потерь финансовых ресурсов, резко снижающих эффективность привлечения и использования заемных средств и приводящих к повышенным затратам на обслуживание долга, в том числе и за счет бюджетных средств, что недопустимо в условиях кризиса;

- инвестиционная политика города не обладает достаточной устойчивостью к кризисным воздействиям, поскольку она полностью оторвана от амортизационной политики;

- заметно сузилась инвестиционная сфера города. До настоящего времени в городе отсутствует четкая система организации инвестиционного процесса. Не в последнюю очередь это произошло в результате неудач применения особой стратегии управления финансовой системой города. Перенос дефицита бюджета в дефицит источников финансирования инвестиционных программ себя в полной мере не оправдал. Принижение роли дефицита бюджета как индикатора финансового здоровья экономики и его дисциплинирующего воздействия на экономику ослабили объективные требования к долговому финансированию. В конечном счете это может привести к построению долговой пирамиды и обвалу в инвестиционном комплексе города;

- постоянное ослабление финансовой системы города, поскольку за годы рыночных преобразований так и не удалось создать прозрачной замкнутой финансовой системы. Аргументом в пользу этого вывода является отсутствие до настоящего времени сводного баланса финансовых ресурсов города как единого баланса бюджета и внебюджетных фондов. Мало того, усилия исполнительной власти направлены в последнее время на окончательный отрыв бюджета от внебюджетных фондов. Это отчетливо проявилось в ходе подготовки законопроекта об изменениях и дополнениях Закона города Москвы от 6 сентября 1995 года N 17 "О бюджетном процессе в Москве". По сути - это путь к дальнейшему, а может быть и окончательному запутыванию финансовой системы города. Палата считает, что наступило время составления не только сводного баланса финансовых ресурсов города, но и единой схемы движения всех финансовых потоков города как неотъемлемого инструмента финансового управления в рыночной экономике. Ввиду того, что процесс долгового финансирования непрерывен, а его временные горизонты включают ряд прошлых и будущих лет, особое значение имеет четкое планирование денежных потоков. В условиях кризиса эта работа приобретает критически важное значение;

- финансовая дисциплина в городе продолжает ухудшаться. План мероприятий Правительства Москвы по установлению режима экономии не изменил ситуацию к лучшему, а восстанавливаемая система государственного финансового контроля пока недостаточно обеспечивает возложенные на нее задачи;

- медленно разворачиваются работы по автоматизированному учету доходов населения. Активизация этой работы необходима по ряду причин: повышение социальной справедливости в ходе широкомасштабной социальной поддержки москвичей, повышение собираемости налогов с физических лиц;

- отсутствие в городе единой учетной политики, определяющей единые городские методические и организационные нормы для бюджетных организаций и учреждений по оценке, переоценке и износу (списанию) материальных ценностей, по выбору форм и способов ведения их бухгалтерского учета. Эти и другие недостатки ведения бухгалтерского учета приводят к искажениям финансовой отчетности, снижению ее достоверности;

- отсутствует стройная единая консолидированная система периодической (месячной, квартальной) отчетности об использовании государственной собственности. Это обстоятельство исключает возможность оперативного сбора обобщенной информации с целью осуществления своевременного анализа и оценок, позволяющих обеспечить адекватное и эффективное управление городской собственностью в интересах города;

- отсутствие критериев успешной работы унитарных предприятий и бюджетных организаций привело не только к серьезному падению заинтересованности в эффективной работе, но и к индифферентному отношению ко всем видам конкуренции и, прежде всего, конкуренции по издержкам создания продукции. Отказ от самостоятельной активной политики госсектора экономики на создание конкурентных преимуществ по сравнению с коммерческим сектором приводит к постепенной деградации государственного сектора экономики и необходимости специальных мер по его дополнительной поддержке за счет бюджета города. Создается впечатление, что такое положение устраивает и распорядителей кредитов, и получателей финансовых ресурсов города. Получатели, не имея критериев эффективности деятельности, имеют возможность нерационально использовать часть городских средств, а распорядители кредитов, не предъявляя таких критериев, вольны в выборе технологий финансирования, зачастую неэффективных, не требующих соблюдения порядка финансирования городских расходов. Это ведет к системному образованию в экономике города финансовых разрывов, накоплению административного долга, роль которого как основного накопителя неплатежей недооценивается либо не принимается во внимание вообще;

- постоянное нарастание напряжения в доходной части бюджета. В условиях кризиса дальнейшее наращивание налоговых доходов становится проблематичным. Стремление к взысканию недоимок по налоговым платежам сегодня натолкнулось на глубинные проблемы. Взыскание долгов в денежной форме становится все более ограниченным, а замещение денег другими активами ведет к проблеме повышения эффективности использования городского имущества. Эти обстоятельства позволяют сделать вывод: сегодня на первый план вышел вопрос поиска механизма значительного повышения эффективности использования городского имущества. К сожалению, приходится констатировать, что сегодня нет даже утвержденного реестра этого имущества.

В ходе проверок, проводимых сотрудниками Палаты в 1998 году в организациях, использующих городские финансовые и материальные ресурсы, были выявлены типичные нарушения. Ниже приводятся некоторые примеры подобных нарушений.

1. Выделенные бюджетные, внебюджетные и заемные средства используются не по целевому назначению, например:

При финансировании научно-исследовательских работ Комитетом муниципальных займов и учрежденными им организациями допущено нецелевое использование бюджетных средств в сумме 889,9 тыс.рублей.

Бюджетные средства, выделенные на отдельные городские программы предприятиям системы Департамента потребительского рынка и услуг в сумме 1,1 млн.рублей, использованы не по целевому назначению (ГУП "Комбинат по обработке и прокату белья "Новость", ГУП "Фабрика по обработке белья "Снежка", ГУП "Фабрика-прачечная N 11", ГП "Фабрика-прачечная N 55", ГП "Ремикс", ГУГПСОН "Ритуал").

Бюджетные средства в сумме 6,8 млн.рублей, выделенные Департаментом продовольственных ресурсов АООТ ПКП "Меридиан" на закупку рыбопродуктов, использованы не по целевому назначению.

В 1998 году Московское городское физкультурно-спортивное объединение оплатило незапланированные расходы по капитальному ремонту объектов Всемирных юношеских игр 1998 года, по техническому обслуживанию копировальных аппаратов, программно-аппаратного и судейско-информационных комплексов в сумме 8325,7 тыс.рублей за счет средств, выделенных на текущее содержание Московского городского физкультурно-спортивного объединения, а также 16 Детских юношеских спортивных школ и 18 спорткомплексов.

Городской центр жилищного страхования допустил нецелевое использование 68,6 тыс.рублей, возместив 80 процентов ущерба, нанесенного незастрахованному жилому помещению, чем нарушил порядок возмещения ущерба, нанесенного жилому помещению в результате страхового случая.

При расходовании средств фондов округа и районов "Нагатинский затон" и "Даниловский" было допущено нецелевое использование средств. Из фонда округа нецелевым образом было израсходовано 4428,0 тыс.рублей.

2. Договоры на расчетно-кассовое обслуживание не соответствуют требованиям нормативных актов, например:

В нарушение распоряжения Мэра Москвы от 26 мая 1995 года N 227-РМ "О распространении единых условий расчетно-кассового обслуживания на счета муниципальных предприятий и организаций" на остатки денежных средств УКС ГП "Экотехпром" проценты не начислялись. Договоры на расчетно-кассовое обслуживание в Департаменте финансов города Москвы не регистрировались.

Из 18 договоров на расчетно-кассовое обслуживание 5 не соответствовали действующим нормативным актам, в результате чего не производились начисления процентов по ежедневным остаткам на счетах ГП ГК "Мосгортранс", и в городской бюджет не производились необходимые отчисления.

3. Недостаточно применяется конкурсная система при выборе исполнителей по выполнению городского заказа, например:

Отсутствует конкурсная основа при выборе исполнителей по реализации программ капитального строительства и реконструкции (ГП "Ремикс", ГУГП СОН "Ритуал"), организации закупки оборудования для предприятий бытового обслуживания, финансируемых из бюджета города.

Выбор генеральной подрядной организации для реконструкции Гостиного двора - корпорации "Трансстрой" и определение договорной цены произведены в 1995 году без проведения конкурса, при отсутствии утвержденного ТЭО, на основании некачественно разработанной сметной документации.

Не отработан механизм проведения конкурсного отбора страховых организаций Городским центром жилищного страхования.

Для выполнения работ по капитальному ремонту и реконструкции учреждений образования довоенной постройки, находящихся в подчинении Московского комитета образования, на объектах, включенных в титульные списки, подрядные организации были привлечены без проведения конкурсов.

Текущий ремонт помещения Реабилитационного центра для подростков и взрослых инвалидов с ДЦП производился организациями, не прошедшими конкурсный отбор, в результате чего ремонтные работы выполнялись некачественно, и неоправданно завышались их объемы.

4. Имеются многочисленные нарушения при оформлении учредительных документов, например:

Уставы предприятий, входящих в систему наземного городского пассажирского транспорта (ГП ГК "Мосгортранс", ГП "4-й троллейбусный парк им.Щепетильникова", ГП "Учебно-курсовой комбинат ГК "Мосгортранс"), не соответствуют действующему законодательству.

Некоторые фонды не являются юридическими лицами, их статус не приведен в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и действующим законодательством, они не могут выступать в качестве истцов в арбитражных судах, осуществлять функции кредитного учреждения (валютный фонд города Москвы, Фонд продовольственных ресурсов).

Учредительные документы МГП "Мосводоканал" частично не соответствуют Гражданскому кодексу Российской Федерации и нормативным правовым документам Москвы.

5. Недостаточно эффективно работает система контроля за целевым и эффективным использованием и прохождением бюджетных и внебюджетных средств с момента их выделения и до возврата, например:

Имел место несвоевременный возврат внебюджетных средств, выделенных на платной возвратной основе, и процентов за их пользование, и предоставленных Департаментом труда и занятости ЗАО ТПО "Русское бистро" для создания новых рабочих мест.

Не обеспечивается своевременный возврат средств валютного фонда, размещаемых на депозитах и в качестве обеспечения кредитов в коммерческих банках (ЗАО ТПО "Русское бистро", АО "Мосинтур").

Суммы арендной платы за нежилые помещения в 1997 году, поступившие в фонд Южного административного округа от Департамента государственного и муниципального имущества города Москвы и подлежащие перечислению во внебюджетные фонды финансовых ресурсов районов, в фонды финансовых ресурсов районов направлены не были.

Городским центром жилищного страхования нарушался порядок использования денежных средств, выделенных из бюджета на возмещение ущерба при страховых случаях, в части возврата неиспользованных средств в бюджет.

6. Имелись недостатки в организации и ведении бухгалтерского учета и кассовых операций, например:

Комитетом муниципальных займов и развития фондового рынка (далее - Комитет) бухгалтерский учет заемных средств ведется с нарушениями. В Положении об учетной политике Комитета отсутствует схема отражения заемных средств в бухгалтерском учете. Не ведутся аналитический учет начисления и расходования средств по каждому фонду, по каждому направлению расходования средств, количественный учет облигаций, не осуществляется учет обязательств, выданных заемщиками в обеспечении возвратности средств. Отчеты об инвестиционно-заемной деятельности, представляемые Комитетом Департаменту финансов города Москвы, содержат недостоверные сведения, в частности, о сумме денежных средств, привлеченных в результате размещения облигаций, сумме выручки от размещения каждого вида ценных бумаг, об объеме издержек по заемно-инвестиционному процессу, что свидетельствует о некачественном и недобросовестном ведении учета поступления и расходования средств финансовых фондов городских облигационных займов. В бухгалтерской отчетности Комитета, представленной в ГНИ по городу Москве и Департамент финансов города Москвы, отсутствуют сведения о суммах средств, направленных в инвестиционные проекты, суммах финансовых вложений, а также об объеме задолженности Эмитента перед инвесторами.

В ГП "4-й троллейбусный парк им.Щепетильникова" допускались искажения бухгалтерской отчетности, а также имели место случаи отсутствия первичных документов при проведении оплаты за товары, работы и услуги сторонним организациям.

Ведение кассовых операций в Городском центре жилищного страхования осуществлялось с отдельными нарушениями Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденного Центральным банком Российской Федерации 22 сентября 1993 года N 40, и Инструкции Министерства финансов Российской Федерации от 3 ноября 1993 года N 122 (пункты 14, 155). Не во всех расходных кассовых ордерах присутствовала подпись кассира, имели место случаи выдачи аванса подотчетному лицу при наличии у него задолженности по предыдущему авансовому отчету, в некоторых договорах о полной индивидуальной материальной ответственности отсутствовала печать и личные подписи сторон, имел место случай выплаты материальной помощи сотруднику при отсутствии его личного заявления.

7. В ходе проведения контрольных мероприятий выявлены завышения стоимости строительства и нарушения установленного порядка определения договорных цен, например:

Объекты образования и здравоохранения (детские сады, школы, поликлиники, корпуса больниц и подстанции скорой помощи) принимаются в эксплуатацию с недоделками, не полностью укомплектованные оборудованием, мебелью и инвентарем, что мешает нормальной работе этих учреждений. Недоделки по ряду объектов были настолько значительны, что не позволили начать их своевременную эксплуатацию (школа N 1944 на 990 учащихся в Митино, микрорайон 11-Б - задержка начала эксплуатации более чем на 3 месяца после приемки объекта в эксплуатацию, детский сад на 60 мест в Северном Бутово, микрорайон 5, корпус 6 - задержка более 5 месяцев, подстанция скорой и неотложной медицинской помощи по Варшавскому шоссе - более 6 месяцев, лабораторно-аптечный корпус больницы N 50 - более 3 месяцев).

В ходе проверок, проведенных Палатой в 1998 году, было выявлено значительное количество нарушений, которые имеют индивидуальный характер и могут быть устранены административно-распорядительными решениями. Устранение выявленных типичных нарушений требует целенаправленной организационной работы, охватывающей все звенья управленческих структур, а в отдельных случаях и принятия законодательных решений.

Контроль за исполнением бюджета и бюджетным процессом в городе Москве

Палатой были подготовлены отчеты о ходе исполнения бюджета города Москвы в первом квартале, первом полугодии и за девять месяцев 1998 года на основании информации, представленной Департаментом финансов города Москвы.

Ввиду недостаточности представляемого Департаментом финансов объема информации отчет о ходе исполнения бюджета не полностью соответствует требованиям постановления Московской городской Думы от 25 февраля 1998 года N 19 "О форме квартального отчета Контрольно-счетной палаты Москвы о ходе исполнения бюджета города Москвы". Палата в отчете о ходе исполнения бюджета за первое полугодие 1998 года предлагала предоставить право Палате по согласованию с Московской городской Думой осуществлять разработку, утверждение и введение форм обязательной финансовой отчетности для участников бюджетного процесса, которые необходимы Палате для контроля за исполнением городского бюджета. Однако предложения Палаты до настоящего времени поддержки не получили.

Экспертно-аналитическая деятельность

Палатой было подготовлено:

заключение на проект Закона города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 3 декабря 1997 года N 49 "О бюджете города Москвы на 1998 год". В заключении было рекомендовано:

- установить порядок обязательности проведения экспертиз городских программ и утверждение их после рассмотрения профильными комиссиями Московской городской Думы в соответствии с частью 2 статьи 32 Закона города Москвы от 26 февраля 1997 года N 5 "О Правительстве Москвы";

- регулярно проводить инвентаризацию долговых обязательств;

- рассмотреть возможность представления Правительством Москвы в Московскую городскую Думу информации о динамике долговых обязательств;

заключение на проект Закона города Москвы "Об утверждении отчета об исполнении бюджета города Москвы на 1997 год";

заключение на проект Закона города Москвы "О бюджете города Москвы на 1999 год";

замечания и предложения к проекту Закона города Москвы "О приемной семье и детском доме семейного типа".

Палатой по обращению городского Благотворительного совета подготовлены экспертные заключения по 8 благотворительным программам, претендующим на получение статуса "Московская городская благотворительная программа", и по просьбе Департамента поддержки и развития малого предпринимательства подготовлено заключение об эффективности налоговой льготы.

По запросу бюджетно-финансовой комиссии Московской городской Думы Палатой подготовлено заключение на проект постановления Московской городской Думы "Об отчете о формировании и расходовании валютного фонда города Москвы за 1997 год".

В 1998 году Палатой были подготовлены заключения по следующим проектам постановлений Московской городской Думы, касающимся деятельности внебюджетных фондов:

"Об отчете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования о доходах и расходах денежных средств в 1997 году";

"Об отчете о формировании и расходовании целевого внебюджетного фонда развития культуры и искусства в городе Москве в 1997 году":

"О формировании и расходовании целевого внебюджетного Фонда развития культуры и искусства в городе Москве в 1999 году";

"О формировании и расходовании Фонда занятости населения города Москвы в 1996 году", а также в 1997 и 1998 годах;

"О внебюджетном Фонде благоустройства объектов похоронного назначения города Москвы";

"Об отчете о формировании и расходовании средств муниципального внебюджетного фонда жилищного строительства программы "Комбиинвест" Северо-Восточного административного округа города Москвы в 1997 году";

"Об отчете о формировании и расходовании средств целевого внебюджетного территориального дорожного фонда города Москвы за 1996 год" и о смете на 1998 год.

Впервые в 1998 году были подготовлены заключения по проектам постановлений Московской городской Думы о формировании и расходовании средств внебюджетных фондов финансовых ресурсов по каждому из 10 административных округов города Москвы. В результате обработки представленной информации в проектах постановлений Московской городской Думы по внебюджетных фондам финансовых ресурсов было выявлено (в целом по округам):

- задолженность по перечислению в городской бюджет "15 процентов торгового сбора" составила 1869 тыс.рублей;

- не были использованы по назначению целевые средства в сумме 112898 тыс.рублей;

- не перечислены из внебюджетных фондов финансовых ресурсов округов во внебюджетные фонды финансовых ресурсов районов средства в сумме 1023 тыс.рублей.

В инициативном порядке Палатой была подготовлена сводно-аналитическая информация о движении в 1997 году средств внебюджетных фондов финансовых ресурсов административных округов города Москвы. Информация была направлена в Московскую городскую Думу с целью определения круга вопросов, которые было бы целесообразно отражать в ежеквартальной информации и в заключении по итогам года для Московской городской Думы.