Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 7 декабря 2023 г. N Ф03-5614/23 по делу N А59-6842/2022

г. Хабаровск

07 декабря 2023 г.

А59-6842/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 декабря 2023 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи Басос М.А.

судей Луговой И.М.. Никитиной Т.Н.

при участии:

от индивидуального предпринимателя Юн Юлии Еногиевны: Фатеев Л.Г., представитель по доверенности от 20.11.2022; Юн А.Е., представитель по доверенности от 05.12.2023 (после перерыва);

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области: Солонин К.В., представитель по доверенности от 22.06.2023 N 11 (до перерыва);

от государственного казенного учреждения "Управление транспорта и дорожного мониторинга Сахалинской области": Петрова В.М., представитель по доверенности от 11.10.2023; Григорьева О.М., представитель по доверенности от 05.12.2023 (после перерыва);

от государственного казенного учреждения "Центр государственных закупок Сахалинской области", акционерного общества "Транспортная компания": представители не явились;

рассмотрев в судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, кассационные жалобы Управления федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области, государственного казенного учреждения "Управление транспорта и дорожного мониторинга Сахалинской области"

на решение от 05.07.2023, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2023

по делу N А59-6842/2022 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению индивидуального предпринимателя Юн Юлии Еногиевны (ОГРНИП 310650103700032, ИНН 650109250021) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378) о признании незаконным решения; третьи лица: государственное казенное учреждение "Управление транспорта и дорожного мониторинга Сахалинской области", государственное казенное учреждение "Центр государственных закупок Сахалинской области", акционерное общество "Транспортная компания"

(в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании суда кассационной инстанции 29.11.2023 объявлялся перерыв до 06.12.2023 до 14 час. 30 мин.; 06.12.2023 в 14 час. 30 мин. судебное заседание продолжено с использованием систем видеоконференц-связи)

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Юн Юлия Еногиевна (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - антимонопольный орган) от 19.09.2022 по делу N 065/06/106-544/2022 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное казенное учреждение "Управление транспорта и дорожного мониторинга Сахалинской области" (далее - управление), государственное казенное учреждение "Центр государственных закупок Сахалинской области", акционерное общество "Транспортная компания".

Решением суда от 05.07.2023, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2023, решение антимонопольного органа от 19.09.2022 по делу N 065/06/106- 544/2022 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок признано незаконным, как не соответствующее Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе); с антимонопольного органа в пользу предпринимателя взысканы судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины в размере 300 рублей; предпринимателю возвращена государственная пошлина в размере 5700 рублей.

С кассационными жалобами в Арбитражный суд Дальневосточного округа обратились антимонопольный орган и управление, которые просят решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, считая их принятыми с неправильным применением норм материального права, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Антимонопольный орган в своей кассационной жалобе приводит доводы о том, что жалоба предпринимателя правомерно рассмотрена им по правилам статей 105, 106 Закона о контрактной системе. При этом предприниматель не подавал жалобу в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Считает, что заключение государственных и муниципальных контрактов на оказание услуг регулярных перевозок по регулируемым тарифам осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе, нарушений которого управлением при проведении 30.08.2022 конкурса на предмет выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по регулируемому тарифу на межмуниципальном маршруте N117 "Южно-Сахалинск-Новотроицкое-Южно-Сахалинск", не допущено. Указывает, что закупка проведена управлением в связи с реальной необходимостью ввести дополнительные транспортные средства на межмуниципальный маршрут в целях удовлетворения возникшей потребности граждан. Обращает внимание, что Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об организации перевозок) не содержит запрета (ограничений) на осуществление регулярных перевозок пассажиров по одному муниципальному маршруту двумя и более перевозчиками. По мнению заявителя кассационной жалобы, изложенные обстоятельства свидетельствуют о правомерности оспариваемого решения.

Управление в обоснование доводов своей кассационной жалобы указывает, что, исходя из предмета закупки - осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на межмуниципальном маршруте N 117 "Южно-Сахалинск-Новотроицкое-Южно-Сахалинск" по регулируемому тарифу, на нее не распространяются положения статей 21-24 Закона об организации перевозок, устанавливающие правила проведения открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. Настаивает, что судами неправильно истолкованы и применены к рассматриваемым правоотношениям положения, указанные в статьях 21-24 Закона об организации перевозок. Также, считает неверными ссылки в судебных актах на часть 3 статьи 12 Закона об организации перевозок, подлежащую применению к перевозкам при выдаче свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по муниципальным и межмуниципальным маршрутам, которое предпринимателю не выдавалось, поскольку с ним контракт заключен на выполнение работ по осуществлению перевозок на межмуниципальном маршруте N 117 по регулируемым тарифам и в соответствии с Законом о контрактной системе. Полагает, что судами к рассматриваемым правоотношениям неправильно применены положения статьи 18.1 Закона защите конкуренции. Считает, что нарушений Закона о контрактной системе при проведении 30.08.2022 конкурса на предмет выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по регулируемому тарифу на межмуниципальном маршруте N 117 "Южно-Сахалинск-Новотроицкое-Южно-Сахалинск", не допущено.

Предприниматель направил в суд кассационной инстанции отзыв на кассационную жалобу антимонопольного органа и дополнения к нему, в которых с доводами кассационной жалобы не согласился, просил оставить в силе принятые по делу судебные акты.

ГКУ "Центр государственных закупок Сахалинской области" в отзыве на кассационную жалобу антимонопольного органа поддержало доводы, изложенные в ней, просило отменить принятые по делу судебные акты и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований предпринимателя.

В судебном заседании 29.11.2023-06.12.2023, проведенном в соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Сахалинской области, представители предпринимателя, антимонопольного органа, управления поддержали свои доводы и возражения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о начале судебного процесса с их участием, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не явилось препятствием для рассмотрения кассационных жалоб.

Изучив доводы кассационных жалоб, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установили суды, и следует из материалов дела, предприниматель осуществляет деятельность в виде регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемому тарифу на межмуниципальном маршруте N 117 "Южно-Сахалинск - Новотроицкое - Южно-Сахалинск" на основании государственного контракта от 17.03.2021 N 10, заключенного с управлением (заказчик) по результатам закупки (извещение N 0361200015021000050), проведенной 27.01.2021 ГКУ "Центр государственных закупок Сахалинской области" для нужд управления.

Государственный контракт от 17.03.2021 N 10 заключен сроком действия до 31.12.2023.

По условиям государственного контракта от 17.03.2021 N 10 изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Законом о контрактной системе, в том числе, если по предложению заказчика объем предусмотренных контрактом работ увеличивается не более чем на десять процентов или уменьшается не более чем на десять процентов, в том числе в связи с изменением параметров маршрута (пункты 11.1, 11.3).

Согласно пунктам 8, 9 приложения N 1 к государственному контракту от 17.03.2021 N10, именуемого "Параметры маршрута", определено максимальное количество транспортных средств - 2 единицы, резервное количество транспортных средств - не менее 1 единицы; в приложении N 2 к контракту установлены требования к характеристикам и оборудованию транспортных средств.

30.08.2022 ГКУ "Центр государственных закупок Сахалинской области" для нужд управления разместило извещение N 0361200015022004627 о проведении закупки (открытый конкурс в электронной форме) по объекту "Выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемому тарифу на межмуниципальном маршруте N 117 "Южно-Сахалинск - Новотроицкое - Южно-Сахалинск", начальная (максимальная) цена контракта составила 69683277,49 рублей, дата начала исполнения контракта - 01.10.2022, дата окончания исполнения контракта - 31.12.2024.

В соответствии с Техническим заданием закупки от 30.08.2022 (извещение N 0361200015022004627) установлены параметры маршрута в период с 01.10.2022 по 31.12.2023 в виде количества рейсов и пробега транспортных средств, из которых следует необходимость выполнить работы, связанные с осуществлением регулярных перевозок пассажиров транспортным средством в количестве 1 единицы; в период с 01.01.2024 по 30.11.2024 установлено количество транспортных средств, задействованных на маршруте - 3 единицы, в том числе транспортных средств, оборудованных для перевозок пассажиров из числа инвалидов, в том числе инвалидов-колясочников - 3 единицы.

Согласно сведениям, размещенным в Единой информационной системе "Закупки", закупка (открытый конкурс в электронной форме) от 30.08.2022 по извещению N 0361200015022004627 проведена в порядке статьи 48 Закона о контрактной системе.

В связи с тем, что на момент окончания срока подачи заявок не подано ни одной заявки, 15.09.2022 конкурс в электронной форме признан несостоявшимся.

По итогам повторно проведенной закупки, на основании решения Министерства финансов Сахалинской области от 27.09.2022 управление 12.10.2022 заключило с акционерным обществом "Транспортная компания" государственный контракт N 20 на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемому тарифу на межмуниципальном маршруте N 117 "Южно-Сахалинск - Новотроицкое - Южно-Сахалинск". Параметры маршрута, количество транспортных средств, используемых для перевозки, соответствуют Техническому заданию закупки от 30.08.2022 (извещение N 0361200015022004627).

Предприниматель 13.09.2022 обратился в антимонопольный орган с жалобой на действия управления, выразившиеся, по его мнению, в нарушении положений Закона о контрактной системе, а именно: размещении конкурсной документации, содержащей изменения его маршрута, расписания, максимального количества транспортных средств каждого класса, которое допускается использовать для перевозок по маршруту регулярных перевозок, требований к характеристикам транспортных средств и сроков выполнения перевозок при действующем контракте от 17.03.2021 N 10, заключенном с ним.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольный орган принял решение от 19.09.2022 по делу N 065/06/106-544/2022 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе, которым:

1. признал жалобу предпринимателя на действия управления при проведении открытого конкурса в электронной форме по объекту: "Выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемому тарифу на межмуниципальном маршруте N 117 "Южно-Сахалинск - Новотроицкое - Южно-Сахалинск" (извещение N0361200015022004627) необоснованной.

При рассмотрении жалобы предпринимателя комиссия антимонопольного органа пришла к выводу, на что указала в решении от 19.09.2022 по делу N 065/06/106-544/2022, что действия управления как заказчика при объявлении закупки от 30.08.2022 были направлены на увеличение количества транспортных средств на межмуниципальном маршруте N117 "Южно-Сахалинск - Новотроицкое - Южно-Сахалинск" на 1 резервную единицу, что, в свою очередь, не вносит изменения в маршрут в период действия государственного контракта от 17.03.2021 N10, заключенного с предпринимателем. При этом объявленный конкурс проводился по установленной Министерством транспорта и дорожного хозяйства схеме маршрута, размещенной в реестре межмуниципальных маршрутов Сахалинской области без внесения изменений. Реестром предусмотрено максимальное количество используемых на маршруте транспортных средств среднего класса в количестве 3-х единиц.

Не согласившись с решением антимонопольного органа от 19.09.2022 по делу N 065/06/106-544/2022, предприниматель обратился в арбитражный суд с требованиями о признании его незаконным.

Заявленные требования предприниматель обосновал допущенным управлением, по его мнению, нарушением положений частей 2, 3 статьи 12, пункта 1 части 2 статьи 14 Закона об организации перевозок, при объявлении закупки на дополнительные рейсы по транспортному обслуживанию межмуниципального маршрута N 117 при наличии действующего контракта с предпринимателем, что является ограничением конкуренции и ведет к причинению ему убытков.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, признав незаконным решение антимонопольного органа.

Суд первой инстанции исходил из того, что рассматриваемые в настоящем деле торги в виде открытого конкурса в электронной форме проведены не на основании и в соответствии со статьей 48 Закона о контрактной системе, как указано в сведениях о закупке, а в порядке Закона об организации перевозок, которым в статьях 21-24 установлены правила проведения торгов на право осуществления перевозок по установленным маршрутам.

Также суд пришел к выводу, что антимонопольный орган при принятии оспариваемого решения нарушил порядок рассмотрения жалобы предпринимателя. Рассмотрев жалобу предпринимателя на действия заказчика по торгам, проведенным в соответствии с положениями Закона об организации перевозок, по правилам, предусмотренным в Законе о контрактной системе, антимонопольный орган нарушил положения Закона о контрактной системе, в соответствии с которыми положения указанного закона применяются лишь в отношении закупок, проведенных на основании данного закона.

Суд счел, что антимонопольный орган необоснованно не дал оценки доводам жалобы предпринимателя о нарушении управлением при проведении закупки положений Закона об организации перевозок, оценив действия заказчика по проведению торгов лишь на предмет их соответствия положениям Закона о контрактной системе.

Применив положения части 3 статьи 12 Закона об организации перевозок, суд заключил, что заказчик не вправе изменять установленные на период действия заключенного контракта параметры маршрута, содержащиеся в реестре маршрутов, и, как следствие, при проведении нового конкурса на осуществление перевозок по маршруту N 117 на период, в течение которого действует и исполняется контракт с предпринимателем (до 31.12.2023), устанавливать новые параметры в документации о торгах при проведении нового конкурса на право осуществления перевозок по маршруту на период действия заключенного и исполняемого контракта. Между тем, заказчик изменил параметры межмуниципального маршрута N 117 по сравнению с теми, которые указаны в реестре маршрутов, на период действия свидетельства предпринимателя и заключенного с ним контракта (до 31.12.2023), что не предусмотрено положениями Закона об организации перевозок и свидетельствует, по выводам суда, о нарушении его положений при проведении закупки.

В то же время судом отклонен заявленный предпринимателем в обоснование требований довод об отсутствии у заказчика права на проведение нового конкурса в период действия контракта с предпринимателем, с указанием на то, что в Законе об организации перевозок такой запрет не установлен. Также судом не принят довод предпринимателя относительно нарушения заказчиком условий заключенного с предпринимателем контракта посредством проведения нового конкурса, как не имеющий правового значения для рассмотрения спора об оценке законности решения антимонопольного органа.

Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационных жалоб установил несоответствие выводов судов первой, апелляционной инстанций о применении норм права фактическим обстоятельствам спора и имеющимся в деле доказательствам. Выводы судов первой, апелляционной инстанций основаны на неправильном применении норм материального права.

Решение вопросов организации транспортного обслуживания населения по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Закон об организации перевозок осуществляет правовое регулирование отношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношений, связанных с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок (статья 1 Закона об организации перевозок).

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Закона об организации перевозок межмуниципальный маршрут регулярных перевозок представляет собой маршрут регулярных перевозок в границах не менее двух муниципальных районов одного субъекта Российской Федерации, не менее двух городских округов одного субъекта Российской Федерации или не менее одного муниципального района и не менее одного городского округа одного субъекта Российской Федерации.

Межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов Российской Федерации устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 11 Закона об организации перевозок).

Закон об организации перевозок различает два вида перевозок - регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам (пункт 16 части 1 статьи 3).

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам - это регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке (пункт 17 части 1 статьи 3).

Регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - это регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком (пункт 18 части 1 статьи 3).

Основной целью организации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации деятельности по регулярным перевозкам по регулируемым тарифам, в том числе по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, является обеспечение доступности транспортных услуг для населения (часть 1 статьи 14 Закона об организации перевозок).

Наряду с этим, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать межмуниципальные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (часть 1 статьи 17 Закона об организации перевозок).

В этой связи Закон об организации перевозок предусматривает и различные процедуры получения права на осуществление перевозок по маршрутам регулярных перевозок для каждого из видов перевозок (по регулируемым тарифам и по нерегулируемым тарифам).

Так, осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 2 статьи 14 Закона об организации перевозок).

В свою очередь, для регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам предусмотрена процедура определения перевозчика путем организации выдачи свидетельства по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок или без проведения такого конкурса в установленных законом случаях (части 2, 3 статьи 19 Закона об организации перевозок).

Свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок Закон об организации перевозок определяет как документ, подтверждающий право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок, за исключением международных маршрутов регулярных перевозок (пункт 19 части 1 статьи 3).

Таким образом, обеспечение осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам в силу прямого указания в части 2 статьи 14 Закона об организации перевозок связано с заключением государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а именно Законом о контрактной системе, применяемым с учетом положений Закона об организации перевозок.

Между тем, порядок проведения открытого конкурса, предметом которого является право на получение свидетельств об осуществлении перевозок по одному или нескольким маршрутам регулярных перевозок, то есть право на осуществление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотрен статьями 21-24 Закона об организации перевозок.

Учитывая изложенное, выводы судов о том, что статьями 21-24 Закона об организации перевозок регулируются порядок и правила проведения торгов на право осуществления всех видов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, как по регулируемым, так и по нерегулируемым тарифам, основаны на неправильном толковании законодательства.

В рассматриваемом случает, суды, установив, что открытый конкурс в электронной форме от 30.08.2022 (извещение N 0361200015022004627) проведен для нужд управления по объекту "Выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по регулируемому тарифу на межмуниципальном маршруте N 117 "Южно-Сахалинск - Новотроицкое - Южно-Сахалинск"", не учли, что закупка проведена по регулярным перевозкам по регулируемому тарифу, следовательно, к указанным отношениям подлежит применению Закон о контрактной системе, на что было прямо указано в документации о закупке со ссылкой на статью 48 данного Закона.

Также судами не принято во внимание, что предприниматель осуществляет деятельность в виде регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на межмуниципальном маршруте N 117 "Южно-Сахалинск - Новотроицкое - Южно-Сахалинск" на основании государственного контракта от 17.03.2021 N 10, заключенного с управлением в соответствии с Законом о контрактной системе, и по регулируемому тарифу. Свидетельство об осуществлении перевозок по указанному маршруту регулярных перевозок предпринимателю не выдавалось.

Таким образом, в силу части 2 статьи 14 Закона об организации перевозок, к рассматриваемым в настоящем деле отношениям подлежали применению положения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно статье 105 Закона о контрактной системе при проведении конкурентных способов участник закупки имеет право обжаловать в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) субъекта (субъектов) контроля, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обжалование производится в порядке, установленном главой 6 Закона о контрактной системе. Порядок рассмотрения жалобы по существу предусмотрен статьей 106 Закона о контрактной системе.

Согласно части 1 статьи 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" Федеральная антимонопольная служба определена федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Поскольку предприниматель, обращаясь в антимонопольный орган, обжаловал действия управления по объявлению открытого конкурса от 30.08.2022, проведенного в соответствии с Законом о контрактной системе, жалоба предпринимателя подлежала рассмотрению антимонопольным органом по правилам статей 105, 106 Закона о контрактной системе, согласно установленным пределам его компетенции.

Статьей 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися.

По правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции проверке подлежит соблюдение установленного законодательством и иными нормативно-правовыми актами процедуры организации и проведения торгов, иной закупки, процедуры заключения договоров по результатам торгов, закупок (часть 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Выводы судов о том, что обращение предпринимателя подлежало рассмотрению в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, из которых следует, что предприниматель в антимонопольный орган по правилам указанной нормы жалобу не подавал. Выводы о нарушении антимонопольным органом порядка рассмотрения жалобы предпринимателя сделаны с неправильным применением норм материального права.

При рассмотрении дел по правилам главы 24 АПК РФ суд выясняет следующие имеющие значение для дела обстоятельства: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы заявителя или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункт 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

При рассмотрении настоящего дела судами не принято во внимание, что оспариваемое решение антимонопольного органа обосновано следующим.

В соответствии со статьей 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), которыми являются: 1) конкурсы (открытый конкурс в электронной форме), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме); 2) аукционы (открытый аукцион в электронной форме, закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме; 3) запрос котировок в электронной форме.

Победителем конкурса признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке) (часть 4 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона о контрактной системе).

Согласно принципу обеспечения конкуренции контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона о контрактной системе).

В статье 33 Закона о контрактной системе изложены правила описания объекта закупки, которыми должен руководствоваться заказчик.

В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак в следующих случаях: а) сопровождение такого указания словами "или эквивалент"; б) несовместимость товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимость обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком; в) осуществление закупки запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование (пункт 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе).

Описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в части 1 статьи 33, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и (или) значения показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона о контрактной системе).

Из приведенного нормативного регулирования следует, что заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Закона о контрактной системе, наиболее удовлетворяющий как возможности выбора конкурентного товара (работы, услуги), так и цели эффективного использования источников финансирования. Вместе с тем, при выборе конкурентной процедуры определения поставщика заказчик обязан обеспечить конкуренцию среди потенциальных участников, в том числе посредством описания объекта закупки таким образом, чтобы не допустить ограничения конкуренции.

Статьей 48 Закона о контрактной системе определен порядок проведения такого способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) как электронный конкурс, являющийся открытым конкурентным способом закупки, который в наибольшей степени отвечает целям организации перевозок пассажиров, поскольку основанием для заключения по его итогам контракта является предложение участником наилучших условий исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации.

С учетом изложенного в данном случае остались невыясненными обстоятельства, имеющие существенное значение, а именно: соответствует ли содержание оспариваемого решения антимонопольного органа нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые отношения; оспариваемое решение не проверено на соответствие Закону о контрактной системе и не установлено нарушаются ли им права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 3 Закона об организации перевозок понятие "маршрут регулярных перевозок" используется в значении, указанном в Федеральном законе от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав транспорта).

Маршрут регулярных перевозок представляет собой предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке (пункт 9 части 1 статьи 2 Устава транспорта).

Порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок предусмотрен в статье 12 Закона об организации перевозок.

Согласно части 2 статьи 12 Закона об организации перевозок межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считается установленным или измененным соответственно со дня включения предусмотренных пунктами 1 - 11 части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведений о данном маршруте в реестры соответствующих маршрутов регулярных перевозок, со дня изменения предусмотренных пунктами 3 - 11 части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведений о данном маршруте в этих реестрах.

Максимальное количество транспортных средств каждого класса, которое допускается использовать для перевозок по маршруту регулярных перевозок, относится к сведениям, подлежащим включению в реестры межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 26 Закона об организации перевозок.

Из установленных судами обстоятельств следует, что согласно описанию объекта закупки, в составе которого размещено техническое задание по закупке от 30.08.2022 (извещение N 0361200015022004627),

- в период с 01.10.2022 по 31.12.2023 количество рейсов в рабочие и субботние дни по 8 в прямом и обратном направлении, в воскресные и праздничные дни по 7 в прямом и обратном направлении, что соответствует необходимости выполнить работы, связанные с осуществлением регулярных перевозок пассажиров транспортным средством в количестве 1 единицы;

- в период 01.01.2024 по 30.11.2024 количество рейсов с 01.01.2024 по 30.11.2024 в рабочие и субботние дни по 24 в прямом и 26 в обратном направлении, в воскресные и праздничные дни по 23 в прямом и 24 в обратном направлении; установлено количество транспортных средств, задействованных на маршруте - 3 единицы, в том числе транспортных средств, оборудованных для перевозок пассажиров из числа инвалидов, в том числе инвалидов-колясочников - 3 единицы.

Государственным контрактом от 17.03.2021 N 10 сроком действия по 31.12.2023, заключенным с предпринимателем, определено максимальное количество транспортных средств - 2 единицы.

Суды, руководствуясь частью 3 статьи 12 Закона об организации перевозок, применительно к вышеуказанным обстоятельствам сделали выводы о том, что управление при проведении открытого конкурса допустило изменение параметров межмуниципального маршрута N 117 по сравнению с теми, которые указаны в реестре маршрутов, на период действия заключенного с предпринимателем контракта (до 31.12.2023).

Между тем, часть 3 статьи 12 Закона об организации перевозок применению не подлежит, поскольку регулирует порядок принятия решения об изменении либо отмене маршрута, перевозки на котором осуществляются юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или уполномоченным участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок.

Признавая решение антимонопольного органа незаконным, судами не дана оценка таким мотивам принятия этого акта, как то, что объявленный конкурс проводился по установленной Министерством транспорта и дорожного хозяйства схеме маршрута, размещенной в реестре межмуниципальных маршрутов Сахалинской области без внесения изменений; реестром предусмотрено максимальное количество используемых на маршруте транспортных средств среднего класса в количестве 3-х единиц; проведение конкурса 30.08.2022 обусловлено увеличением численности села Новотроицкое Сахалинской области, в связи с вводом нового построенного жилья, и обращением жителей с просьбой уменьшить интервалы движения автобусов по межмуниципальному маршруту N 117 "Южно-Сахалинск - Новотроицкое - Южно-Сахалинск".

Выводы о том, что управление допустило изменение параметров межмуниципального маршрута N 117, перевозки по которому на основании государственного контракта от 17.03.2021 N10 осуществляет предприниматель, сделаны без оценки вышеприведенных обстоятельств, а также обстоятельств, связанных с количеством транспортных средств, характеристик маршрута, заявленных в техническом задании по закупке от 30.08.2022 в период с 01.10.2022 по 31.12.2023, и количества транспортных средств и характеристик маршрута, предусмотренных государственным контрактом от 17.03.2021 N10.

Кроме того, оставлены без внимания доводы управления о том, что изменения (дополнения) в действующий государственный контракт от 17.03.2021 N 10 не могли быть внесены, поскольку требуемый дополнительный объем перевозок превысил бы объем предусмотренных контрактом работ более чем на десять процентов, что явилось бы нарушением существенных условий контракта (пункты 11.1, 11.3); а также доводы антимонопольного органа об отсутствии запретов (ограничений) на осуществление регулярных перевозок пассажиров по одному межмуниципальному маршруту двумя и более перевозчиками, при условии соблюдения положений Закона об организации перевозок; о реальной потенциальной возможности предпринимателя принять участие в новом конкурсе, учитывая его условия, требования к характеру, объему и срокам выполнения работ и отсутствии, в связи с этим, факта ограничения конкуренции.

Арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы. При рассмотрении дела арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1, 3 статьи 286 АПК РФ).

При выявлении на основании части 3 статьи 286 АПК РФ несоответствия выводов судов первой, апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам суд кассационной инстанции направляет дело на новое рассмотрение (пункт 31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции").

По итогам рассмотрения кассационных жалоб суд округа пришел к выводу о том, что дело подлежит направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции, которому следует устранить противоречия между выводами о применении норм права и установленными фактическими обстоятельствами, правильно определить характер спорного материального правоотношения, определить обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения спора и по результатам исследования и оценки всех имеющихся в деле доказательств принять решение в соответствии с действующим законодательством.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

кассационные жалобы Управления федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области, государственного казенного учреждения "Управление транспорта и дорожного мониторинга Сахалинской области" удовлетворить.

решение от 05.07.2023, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2023 по делу N А59-6842/2022 Арбитражного суда Сахалинской области отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Сахалинской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

М.А. Басос

Судьи

И.М. Луговая Т.Н. Никитина